Свободные и демократические выборы невозможно представить без избирательного процесса, в рамках которого все правовые акты и иные значимые действия осуществляются в соответствии с требованиями закона. В этом плане, несомненно, большое значение имеют юридические нормы, предусматривающие юридическую ответственность за нарушения законодательства, регулирующего порядок подготовки и проведения выборов.

За нарушения законодательства о выборах и референдумах предусмотрено несколько видов юридической ответственности, которая согласно ст. 79 ФЗ «Об основных гарантиях избитательных прав и права на участие в референдуме» устанавливается федеральными законами. В зависимости от отраслевой принадлежности законодательной (нормативно-правовой) основы традиционно выделяют три вида ответственности:

-конституционно-правовую (ответственность по избирательному праву);

-административную

-уголовную ответственность.

Конституционно-правовая ответственность.

Что касается конституционно-правовой ответственности партий, то фактически самые серьезные санкции в рамках избирательного процесса сводятся к ограничению права политических партий быть избранными в органы государственной власти или органы местного самоуправления за нарушение правил финансирования избирательной кампании. Случаи привлечения к такому виду ответственности нечасты и поэтому труднообобщаемы.

Говоря об иной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах, следует отметить, что ст. 16.1 Закона о СМИ предусмотрена возможность приостановления выпуска СМИ за нарушение законодательства РФ о выборах и референдумах.

УК РФ содержит четыре статьи, предусматривающие уголовную ответственность за нарушения законодательства о выборах и референдумах, - ст. 141 "Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий", 141.1 "Нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума", 142 "Фальсификация избирательных документов, документов референдума" и 142.1 "Фальсификация итогов голосования".

В КоАП РФ включены 33 статьи, устанавливающие административную ответственность за нарушения законодательства о выборах и референдумах, в том числе: 5.1. Нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума; 5.3. Неисполнение решения избирательной комиссии, комиссии референдума. Непредставление сведений и материалов по запросу избирательной комиссии, комиссии референдума;

Тема II: Административная ответственность за нарушение законодательства о выборах.

Общие положения.

В нынешних условиях именно административная ответственность является одним из широко и часто применяемых видов юридической ответственности в электорально-политической сфере. Административная ответственность в данной сфере призвана воздействовать на различных правонарушителей не только из числа граждан, рядовых избирателей, но и из числа специальных субъектов - должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, председателей и членов избирательных комиссий и других уполномоченных лиц, в той или иной форме участвующих в избирательной кампании.

Впервые административная ответственность за нарушения законодательства о выборах и референдумах была установлена во времена первых относительно демократических выборов, в частности в 1990 г. в КоАП РСФСР появились пять составов административных проступков в этой сфере общественных отношений. Со временем (в 1995 г.) их количество было увеличено до 13, а в 2000 г. коренному изменению подверглись и сами материальные нормы, закрепленные уже 24 статьями, и процессуальные правила их применения. Все эти нормы об административной ответственности в сфере избирательных отношений "перекочевали" почти в неизменном виде в новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях В последние годы существенным образом нормы КоАП РФ были переработаны и расширены дважды - в 2003 и 2005 гг. Вопросы применения КоАП РФ проанализированы в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

Существенным, принципиальным новшеством в нынешнем КоАП РФ по сравнению со старым Кодексом РСФСР является то, что его нормы распространяют свое действие не только на физические, но и на юридические лица (ст. 2.10).

Основным видом административного взыскания для юридических лиц является штраф, устанавливаемый в пределах от 100 до 500 минимальных размеров оплаты труда. В двух случаях наряду со штрафом применяется также конфискация непосредственного объекта административного правонарушения.

Административная ответственность юридических лиц первоначально была установлена двумя годами раньше Федеральным законом от 6 декабря 1999 г. N 210-ФЗ "Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах".

Административная ответственность юридических лиц, установленная в 18 статьях КоАП РФ, является для нас относительно новым правовым институтом, актуальным и интересным для административно-правовой науки.

Наиболее распространенными административными проступками в данной сфере являются нарушения правил предвыборной агитации, в том числе с использованием средства массовой информации, а также подкуп избирателей либо осуществление в период избирательной кампании благотворительной деятельности с нарушением законодательства. Но если первые из них как-то выявляются и оформляются, то вторые в большинстве своем остаются латентными. Получившие деньги, иное вознаграждение или подарок избиратели по известным причинам не спешат заявить об этом в избирательную комиссию либо в правоохранительный орган. Поэтому, к сожалению, подкуп избирателей и незаконную благотворительность очень сложно устанавливать, квалифицировать и доказывать. Но именно противоправные деяния (действия и бездействие) в сфере предвыборной агитации и составляют большую часть составов административных правонарушений в действующем КоАП РФ.

В части 5 ст. 28.3 КоАП РФ установлено, что члены избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса, уполномоченные избирательными комиссиями, комиссиями референдума, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.3 - 5.5, 5.8 - 5.10, 5.12, 5.15, 5.17 - 5.20, 5.47, 5.50, 5.51, 5.56 КоАП РФ.

Юридическим основанием для привлечения лица к административной ответственности является наличие состава правонарушения, под которым понимается совокупность элементов и признаков, образующих деяние, рассматриваемое законом как административное правонарушение. Если само административное правонарушение всегда представляет собой конкретное правонарушающее деяние, то состав административного правонарушения - законодательная модель этого деяния, которое расценивается в качестве административного правонарушения.

Объективная сторона административного правонарушения.

Объективная сторона административного правонарушения характеризует прежде всего совокупность существенных и необходимых конкретных признаков, характеризующих внешний акт соответствующего деяния.

В десяти составах диспозиции соответствующих статей не конкретизируют признаки объективной стороны административного правонарушения, возможные правонарушающие действия в тексте этих статей никак не расшифровываются. Объективная сторона ряда других статей КоАП РФ, регулирующих сферу избирательных отношений, редко содержит такие признаки, как: место, обстановка, средства, приемы и способы совершения правонарушения.

Субъекты административной ответственности.

Субъектами административной ответственности в сфере избирательных отношений могут быть юридические лица. Между тем законодательство наделяет правом участвовать в выборах организации, которые могут и не быть юридическими лицами.

Не все избирательные комиссии наделены статусом юридического лица (прежде всего, участковые комиссии). Кроме того, такими организациями являются, например, не только региональные, но и иные структурные (в частности, местные) подразделения политических партий, не наделенные в соответствии с уставом политической партии правами юридического лица. В частности, местные отделения политических партий независимо от того, зарегистрированы они или нет в органах госрегистрации, имеют право выдвигать кандидатов на выборах в органы местного самоуправления в порядке, установленном уставом партии

Поэтому, несмотря на то, что избирательные объединения в некоторых статьях КоАП РФ названы в качестве потенциальных субъектов административной ответственности, те из них, которые не являются юридическими лицами, к административной ответственности не могут быть привлечены.

Субъективная сторона административного правонарушения.

Основным признаком субъективной стороны правонарушения, совершаемого физическим лицом, является вина, т.е. психическое отношение субъекта к совершенному им деянию и его последствиям, которое выражается в форме умысла (например, умышленное уничтожение или повреждение печатных материалов, относящихся к выборам, референдуму, - ст. 5.14 КоАП РФ). Исходя из смысла данной нормы, предполагается, что если уничтожение или повреждение печатных материалов произойдет, но без умысла, а в форме неосторожности, то лицо, совершившее данное деяние, к административной ответственности привлекаться не будет. В то же время изготовление, распространение или размещение агитационных материалов с нарушением требований закона может быть совершено как умышленно, так и по неосторожности - ст. 5.12 КоАП РФ.

К сожалению, практика применения административной ответственности не столь уж велика, как могла бы быть при реальном количестве правонарушений в избирательной сфере. В качестве причины этого можно указать малую эффективность административных наказаний ввиду скромных размеров штрафов (особенно в сравнении с финансовыми возможностями и избирательными фондами участников избирательной кампании), а также отсутствие иных, более жестких альтернативных взысканий. Хочется подчеркнуть, что срок давности для привлечения к административной ответственности виновных лиц достигает 1 года. Органы, уполномоченные принимать соответствующие постановления, нередко затягивают рассмотрение дел. Таким образом, применение мер административной ответственности не устраняет последствий нарушения и не восстанавливает прав других кандидатов и избирательных объединений.

Тема III: Уголовная ответственность за нарушение законодательства о выборах.

Уголовную ответственность необходимо рассматривать как крайнюю меру борьбы с правонарушениями в этой сфере, рассчитанную на наиболее вредоносные посягательства на общественные отношения, опосредующие реализацию избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Поэтому, несмотря на распространенный характер нарушений законодательства о выборах и референдумах, уголовно-правовые санкции на практике имеют достаточно ограниченный масштаб применения.

Объект и объективная сторона преступлений.

В российском уголовном законодательстве родовым объектом рассматриваемой группы преступлений являются конституционные права и свободы человека и гражданина, непосредственным объектом отдельных преступлений - социальные связи по поводу реализации возможностей конституционных прав и свобод политического характера. Общим признаком всех преступлений, содержащихся в гл. 19 УК РФ, является родовой объект посягательства - общественные отношения, обеспечивающие конституционные права и свободы человека и гражданина.

Уголовная ответственность за воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий предусмотрена в статье 141 УК РФ. Согласно этой норме преступными признаются воспрепятствование свободному осуществлению гражданином своих избирательных прав или права на участие в референдуме, нарушение тайны голосования, а также воспрепятствование работе избирательных комиссий, комиссий референдума либо деятельности члена избирательной комиссии, комиссии референдума, связанной с исполнением им своих обязанностей. Противоправным федеральный законодатель признает и вмешательство с использованием должностного или служебного положения в осуществление избирательной комиссией, комиссией референдума ее полномочий, установленных законодательством о выборах и референдумах, с целью повлиять на ее решения, а именно требование или указание должностного лица по вопросам регистрации кандидатов, списков кандидатов, избирательных блоков (комментируемый Федеральный закон не предусматривает возможности образования избирательных блоков), подсчета голосов избирателей (участников референдума) и по иным вопросам, относящимся к исключительной компетенции избирательной комиссии, комиссии референдума, а равно неправомерное вмешательство в работу ГАС "Выборы".

В статье 141.1 УК РФ установлена уголовная ответственность за нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума. В частности, признается преступной передача кандидату, избирательному объединению в целях достижения определенного результата на выборах денежных средств в крупных размерах, минуя соответствующий избирательный фонд. Крупным размером признаются размер суммы денег, стоимость имущества или выгод имущественного характера, которые превышают одну десятую предельной суммы всех расходов средств избирательного фонда соответственно кандидата, избирательного объединения, избирательного блока (комментируемый Федеральный закон не предусматривает возможности образования избирательных блоков), фонда референдума, установленной законодательством о выборах и референдумах на момент совершения деяния, предусмотренного статьей 141.1 УК РФ, но при этом составляют не менее одного миллиона рублей.

За фальсификацию избирательных документов, документов референдума наступает уголовная ответственность по статье 142 УК РФ. Уголовная ответственность за фальсификацию итогов голосования предусмотрена в статье 142.1 УК РФ. Уголовно-наказуемыми способами совершения этого преступления являются: 1) включение неучтенных бюллетеней в число бюллетеней, использованных при голосовании; 2) представление заведомо неверных сведений об избирателях, участниках референдума; 3) заведомо неправильное составление списков избирателей (участников референдума), выражающееся во включении в них лиц, не обладающих активным избирательным правом, правом на участие в референдуме, или вымышленных лиц; 4) фальсификация подписей избирателей (участников референдума) в списках избирателей (участников референдума); 5) замена действительных бюллетеней с отметками избирателей (участников референдума); 6) порча бюллетеней, приводящая к невозможности определить волеизъявление избирателей (участников референдума); 7) незаконное уничтожение бюллетеней либо заведомо неправильный подсчет голосов избирателей (участников референдума); 8) подписание членами избирательной комиссии, комиссии референдума протокола об итогах голосования до подсчета голосов или установления итогов голосования; 9) заведомо неверное (не соответствующее действительным итогам голосования) составление протокола об итогах голосования; 10) незаконное внесение в протокол об итогах голосования изменений после его заполнения; 11) заведомо неправильное установление итогов голосования, определение результатов выборов, референдума.

За совершение преступлений, посягающих на избирательные права граждан и их право на участие в референдуме, УК РФ предусмотрены различные уголовные наказания: штраф, исправительные работы, арест либо лишение свободы.

При рассмотрении уголовной ответственности стоит отметить: обязательным признаком состава преступления является крупный размер финансовой поддержки - сумма денег, стоимость имущества или выгода имущественного характера, которые превышают 1/10 предельной суммы расходов избирательного фонда политической партии. Но во всех случаях крупный размер должен составлять не менее 1 млн. руб. (ст. 141.1 УК РФ). Однако данную норму можно признать действующей лишь на выборах федерального уровня, где предельные размеры избирательных фондов значительно больше. Для большинства региональных и местных выборов в Российской Федерации сумма превышения в 1 млн. руб. практически исключает возможность привлечения к уголовной ответственности по ст. 141.1 УК РФ.

В научных исследованиях, посвященных данной проблеме, высказывалось мнение о необходимости нивелировать в ст. 141.1 УК РФ нижнюю границу крупного размера.

Если из дефиниции крупного размера в ст. 141.1 УК РФ исключить вообще понятие нижней границы такого размера, то пределы преступного поведения будут устанавливаться не законом, а конкретным правоприменителем. Получится, что при проведении различных выборов правоприменитель сам будет устанавливать размер преступных нарушений в зависимости от величины избирательного фонда. Несоблюдение принципа законности повлечет за собой в этом случае нарушение и других норм - равенства, справедливости, так как лица, совершившие расходование одинаковой суммы средств, т.е. одни и те же деяния, будут признаны виновными в одних случаях - в преступлении, а в других аналогичных ситуациях - в непреступном правонарушении.

Среди возможных правонарушений, предусматривающих уголовную ответственность, особую сложность с точки зрения их квалификации представляют действия физических или юридических лиц, направленные на оказание услуг по необоснованно заниженным расценкам (например, работа высококвалифицированных специалистов - юристов, бухгалтеров, политологов и др.). Как правило, реальная стоимость данных действий в обычном гражданском обороте существенно выше.

Необоснованность занижения расценок определяется при анализе базовой рыночной оценки выполнения работы, изготовления товара, оказания услуги. Причем разница между суммой, установленной исходя из рыночной цены, и суммой по заниженным расценкам должна подпадать под определение крупного размера в соответствии с примечанием к ст. 141.1 УК РФ

Особо следует выделить действия, заключающиеся во внесении пожертвований в крупных размерах в избирательный фонд политической партии через подставных лиц. В первую очередь это относится к финансированию выборов иностранными государствами и организациями. Так, п. 6 ст. 58 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также п. 3 ст. 30 Федерального закона от 11.07.2001 N 95-ФЗ "О политических партиях" перечисляют лиц, которым запрещено вносить пожертвования. В их числе названы иностранные государства, организации и граждане; российские юридические лица с иностранным участием.

Предвыборная агитация также может быть сопряжена с подкупом избирателей, который определяется как совокупность незаконных методов получения дополнительных голосов избирателей в обмен на денежные суммы, ценные бумаги или товары, а также обещания раздачи этих материальных благ в обмен на соответствующее голосование (ст. 141 УК РФ). Существует немало способов подкупа избирателей, относимых к таковым законодательством Российской Федерации: раздача товаров, сувениров; проведение бесплатных концертов; передача денежных знаков (последний - наиболее распространенный). Все эти разновидности подкупа сложно доказать, даже если имеются свидетели, так как, например, денежные средства предлагаются не членами политической партии, а агитаторами, с которыми, как правило, не заключается никаких договоров.

Необходимо внести изменения в уголовное и уголовно-процессуальное законодательство, ужесточающие ответственность за подкуп избирателей и дающие возможность правоохранительным органам проводить оперативно-розыскные мероприятия в виде скрытой аудио- и видеозаписи в штабах политических партий, в отношении которых имеются данные о проведении ими подкупа избирателей

Санкции, моделирующие наказуемость преступлений против избирательных прав (ст. ст. 141 - 142.1 УК РФ), как и всякие другие санкции, представляют собой "сплав" двух социальных оценок: оценки типичных признаков и оценки предполагаемой законодателем значимости индивидуальных особенностей. Первая всегда имеет абсолютно определенный характер, так как при предположительном отсутствии индивидуальных особенностей преступления и личности виновного все преступления определенного вида равны по характеру и степени общественной опасности. Поскольку санкции за преступления рассматриваемого вида являются относительно определенными, то при назначении наказания суду важно учесть именно индивидуальные особенности преступления и личности виновного, под которыми понимаются степени выраженности типичных признаков и нетипичные признаки вида преступления.

Субъект и субъективная сторона преступления.

Субъект воспрепятствования осуществлению избирательных прав - общий, любое вменяемое лицо, достигшее возраста уголовной ответственности. В специальных нормах, устанавливающих ответственность за нарушение тайны голосования, подлог избирательных документов, фальсификацию результатов выборов в ряде стран законодателем введены ограничения субъектного состава. К специальным субъектам фальсификации избирательных документов, документов референдума УК РФ относит членов избирательной комиссии, комиссии референдума, уполномоченного представителя избирательного объединения, группы избирателей, инициативной группы по проведению референдума, а также кандидата и его представителя.

Содержание субъективной стороны преступлений против избирательных прав в зарубежных странах во многом обусловлено, на наш взгляд, способом совершения указанных деяний в целом. В подавляющем большинстве, как и в УК РФ, единственным признаком субъективной стороны данных преступлений выступает умышленная вина, при этом форма вины во всех исследовавшихся уголовных законах не называется прямо, а вытекает из содержания статьи.

Там, где в качестве самостоятельного состава выделяется нарушение тайны голосования, субъективная сторона усложняется мотивом или целью.

Уголовная ответственность за совершение преступлений.

Закон предусматривает различную ответственность за воспрепятствование осуществлению избирательных прав, прежде всего в зависимости от способа совершения деяния. Наиболее строгая ответственность наступает согласно ч. 2 ст. 141 УК РФ за воспрепятствование свободному осуществлению избирательных прав или права на участие в референдуме, нарушение тайны голосования, а также воспрепятствование работе избирательных комиссий, если эти деяния соединены с подкупом, обманом, принуждением, применением насилия либо с угрозой его применения, совершены лицом с использованием своего служебного положения, группой лиц по предварительному сговору или организованной группой. В противном случае ответственность наступает по ч. 1 ст. 141 УК РФ.

Социальная обоснованность уголовно-правовых санкций заключается в четком соответствии санкции характеру тех общественных отношений, которые охраняет та или иная норма уголовного закона.

В указанных четырех статьях, содержащих в общей сложности 9 частей и, следовательно, 9 санкций, наказание в виде лишения свободы не предусмотрено лишь в случае воспрепятствования свободному осуществлению гражданином своих избирательных прав или права на участие в референдуме, нарушения тайны голосования, а также воспрепятствования работе избирательных комиссий, комиссий референдума либо деятельности члена указанных комиссий, связанной с исполнением им своих обязанностей.

В соответствии с делением преступлений на категории, установленным ст. 15 УК РФ, большая часть преступлений (а именно 6 из 9) за нарушение избирательных прав граждан отнесена законодателем к преступлениям средней тяжести, 3 - к преступлениям небольшой тяжести.

Среди основных видов наказаний, предусмотренных санкциями исследуемых статей, присутствуют штраф, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, обязательные работы, исправительные работы, арест, лишение свободы, в качестве дополнительного вида наказания - штраф (факультативно). Как факультативное наказание штраф предусмотрен санкцией ч. 3 ст. 141 УК за вмешательство с использованием должностного или служебного положения в осуществление избирательной комиссией, комиссией референдума ее полномочий, установленных законодательством о выборах и референдумах, с целью повлиять на ее решения, а именно требование или указание должностного лица по вопросам регистрации кандидатов, списков кандидатов, избирательных блоков, подсчета голосов избирателей, участников референдума и по иным вопросам, относящимся к исключительной компетенции избирательной комиссии, комиссии референдума, а равно неправомерное вмешательство в работу Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы".

Тема IV: Избирательные споры.

Понятие избирательного спора.

В ходе избирательных процессов довольно часто возникают ситуации, связанные с различного рода ограничениями избирательных возможностей граждан. Сами эти ситуации (явления) получили название избирательных споров <1>, избирательных конфликтов. В отечественной юридической литературе широко распространено мнение о том, что спор - такое состояние субъективного права, которое наступает в результате его (права) нарушения

Вследствие этого довольно часто избирательные споры определяются как разногласия, расхождения, возникающие в связи с нарушениями избирательных прав граждан при проведении избирательных кампаний по выборам органов государственной власти и местного самоуправления, а также референдумов, которые разрешаются в административном или судебном порядке

Анализируя вышеприведенное понятие, не представляется возможным согласиться с трактовкой избирательного спора как результата правонарушения. Любые обстоятельства, свидетельствующие о нарушении или оспаривании избирательных прав, еще не говорят о наличии избирательного спора. Факты нарушения или оспаривания избирательных прав граждан являются необходимыми предпосылками возникновения избирательного спора.

Конфликт может возникнуть не только тогда, когда заявитель претендует на какое-либо право вследствие умысла или заблуждения, но и при неопределенности, неизвестности существования правоотношения между сторонами

Некоторые ученые связывают избирательные споры не с правонарушением (реальным или мнимым), а с неправильным применением избирательного законодательства.

электоральные споры часто определяются как конфликты по поводу применения избирательного законодательства, возникающие при назначении, подготовке, проведении и установлении результатов выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также в период между выборами, которые разрешаются избирательными комиссиями разных уровней (их должностными лицами), либо в судебном порядке

Субъекты правоприменительной деятельности принимают юридически значимые решения, определяющие юридические обстоятельства дела, и оформляют их правовым актом - актом применения права. Поэтому далеко не каждый субъект, реализующий избирательное право, осуществляет его применение. Но каждый субъект осуществляет деятельность, направленную на установление содержания норм избирательного права, то есть его толкование.

Юридическому понятию "спор" не следует придавать узкое значение, сводящееся к ситуации, когда один что-либо утверждает, а другой отрицает, то есть когда стороны находятся в словесном (устном или письменном) состязании, отстаивая свою правоту, свои доводы по поводу осуществления прав и исполнения обязанностей. Ответная сторона может не отрицать требований заявителя, но, несмотря на это, не исполнять своих обязанностей, тем самым препятствовать ему в реализации его права. Тот, кто не исполняет обязанности, тем самым вступает в спор против права. Спорность права выражается в невозможности его осуществления управомоченным лицом, а не в тех или иных объяснениях обязанного лица по поводу заявленного требования.

Избирательные правовые отношения представляют собой юридическую связь между субъектами, основанную на нормах избирательного прав.

Они, во-первых, фиксируют круг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действие соответствующих норм избирательного законодательства; во-вторых, закрепляют конкретное поведение, которому должны или могут следовать участники избирательной кампании; в-третьих, являются условием для возможного приведения в действие специальных юридических средств обеспечения избирательных прав граждан и корреспондирующих им обязанностей иных участников избирательного процесса.

Спорное избирательное правоотношение является одним из возможных вариантов развития регулятивного избирательного правоотношения, является его особым состоянием.

Избирательный спор - это особое избирательное правоотношение, в рамках которого становится неопределенным содержание конкретных субъективных избирательных прав и обязанностей либо спорным становится сам факт их существования, возникающее между субъектами избирательного права, в результате обращения в суд или в избирательную комиссию ввиду наличия взаимоисключающего интереса по поводу реализации или применения норм избирательного права. Восприятие избирательного спора как правоотношения особого рода (спорного избирательного правоотношения) позволяет разграничить избирательные споры с некоторыми схожими правовыми явлениями, например с референдумными или гражданско-правовыми спорами

Рассмотрение избирательных споров.

Заявитель может выбирать как судебный, так и несудебный способ разрешения избирательного спора, он также может использовать их одновременно, т.е. обратиться с тождественными по содержанию жалобами в вышестоящую избирательную комиссию и в суд. В этом случае возникает проблема конкурирующей компетенции, решаемая согласно Федеральному закону в пользу суда. Однако на практике данные положения законодательства могут породить существенные трудности. Федеральный закон не определяет, какие жалобы могут быть признаны "аналогичными" по содержанию, что может привести к различному толкованию данной нормы правоприменителями и, соответственно, затруднить восстановление нарушенных прав

Развитие современного российского избирательного права демонстрирует тенденцию, при которой каждый последующий федеральный закон, устанавливающий основные гарантии избирательных прав граждан России, является менее абстрактным и более конкретным по сравнению с его предшественником. Вместе с тем отмечается, что действующие основополагающие нормативные правовые акты в этой сфере содержат значительный объем оценочных понятий, порождающих множество правовых споров, затрудняющих процесс правоприменения. Среди причин следует назвать дефекты избирательного законодательства - нормативные излишества и пробелы, отсутствие понятийной определенности, наличие коллизий, в том числе противоречий Конституции РФ, соответствие международно-правовым актам и другим правовым актам большей юридической силы и другие. Много таких споров связано с оценочными понятиями, относящимися к выявлению действительной воли избирателей, что непосредственно влияет на легитимность процесса формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В соответствии с п. 3 ст. 20 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избирательные комиссии призваны обеспечивать реализацию и защиту избирательных прав граждан Российской Федерации. При этом, исходя из конституционного принципа равенства защите со стороны избирательных комиссий подлежат избирательные права всех граждан - субъектов избирательного процесса, реализующих как активное избирательное право (избиратели), так и пассивное избирательное право (кандидаты).

Между тем, как показывает практика, избирательные комиссии далеко не всегда стремятся к выполнению этой своей обязанности, по крайней мере, по отношению к кандидатам.

Однако, избирательные комиссии часто забывают о своем главном предназначении. И совершенно неудивительно, что при таком подходе избирательных комиссий к вопросу о защите избирательных прав кандидатов последние все чаще стараются подавать жалобы сразу непосредственно в суд, выражая тем самым недоверие избирательным комиссиям и считая досудебное разрешение избирательных споров, по сути, пустой тратой времени.

Правонарушающие действия могут быть обжалованы в установленном порядке. В частности, согласно ст. 1 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и ст. 75 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в суд.

Приоритет судебной защиты избирательных правоотношений подчеркивается и специальным указанием Федерального закона об основных гарантиях на то, что суды обязаны организовывать свою работу (в том числе и в выходные дни) таким образом, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение избирательных споров. Кроме того, следует иметь в виду, что только в судебном порядке могут быть отменены решения избирательной комиссии о результатах выборов. Иными словами, юридически значимые последствия всей совокупности избирательных правоотношений могут быть пересмотрены только на основании судебного решения.

В то же время нынешний законодательный порядок возбуждения дела об административном правонарушении не позволяет гражданам напрямую обращаться в суд с заявлениями о привлечении виновных лиц к административной ответственности. Такое право предоставлено только прокурору и членам избирательной комиссии, уполномоченным на это комиссией.

Фактически судебные органы выступают в качестве универсального гаранта избирательных прав граждан применительно к любому уровню выборов в Российской Федерации, вправе рассматривать любые избирательные споры с участием граждан, избирательных комиссий и других субъектов. При этом судебные органы наделены правом не только реагировать по инициативе иных участников избирательных правоотношений на нарушения законодательства о выборах, но и в прямо предусмотренных нормами избирательного права случаях назначать выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений (блоков), органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора.

Законодателем предусмотрено, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы в суд. Это указывает нам, что порядок обжалования может быть как административным, т.е. через соответствующую систему избирательных комиссий, систему исполнительных органов государственной власти, структуру органов местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании, структуру общественного объединения, так и в судебном порядке.

Процедура обжалования подразумевает собой непосредственно подачу жалобы в соответствующую избирательную комиссию, комиссию референдума, орган государственной власти, местного самоуправления, орган общественного объединения, политической партии или подачу заявления о нарушении избирательных прав в соответствующий суд общей юрисдикции.

Обжалуются правовые акты или акты, имеющие правовое значение, к которым можно отнести:

правовой акт органа публичной власти (органа государственной власти, государственного органа, органа местного самоуправления, избирательной комиссии, комиссии референдума);

распорядительный правовой акт должностного лица органа публичной власти;

документ, в котором выражено коллегиальное мнение соответствующего органа общественного объединения или политической партии.

В свою очередь действие как объект обжалования представляет собой формы активного поведения уполномоченного органа (должностного лица), выразившегося в совершении одного или нескольких правозначимых действий (операций). Бездействие как объект обжалования (в том числе уклонение от принятия решения) - это оспариваемая заявителем форма пассивного поведения, когда уполномоченным органом (должностным лицом) не выполнена предписанная законом обязанность совершить определенное действие, совокупность действий, принять решение в полном объеме и в установленный срок.

В рамках системы обжалования предусмотрена определенная иерархия. Так, решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии РФ обжалуются в Верховный Суд РФ, избирательных комиссий субъектов РФ, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ - верховные суды республик, краевые, областные уды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, а иных комиссий - в районные суды. Решения судов обязательны для исполнения соответствующими комиссиями.

Решения избирательных комиссий, комиссий референдума об итогах голосования, о результатах выборов и референдумов обжалуются в суды соответствующего уровня. В тех случаях, когда допущенные нарушения могли повлиять на результаты выборов или референдума, суд соответствующего уровня рассматривает не только решение комиссии, организующей выборы, референдум (если обжалуется решение указанной комиссии), но и решения нижестоящих комиссий, принимавших участие в проведении данных выборов, референдума. В случае если заявителем формально оспаривается законность действий и решений комиссии, организующей выборы (референдум), в части признания результатов выборов (референдума) недействительными, а по существу оспаривается законность действий и решений участковых и территориальных избирательных комиссий (в части признания результатов (итогов) голосования на соответствующих избирательных участках (участках референдума) недействительными), то заявление такого рода подлежит подаче в районный суд.

Суд может отменить решение соответствующей комиссии о регистрации кандидата (списка кандидатов), об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), об итогах голосования, о результатах выборов, референдума или иное решение комиссии (об основаниях отмены решения о регистрации кандидата (списка кандидатов), об итогах голосования, о результатах выборов, референдума). Основаниями для отмены иных решений комиссии могут быть и нарушения законодательства о выборах и референдумах процедурного характера, например: принятие комиссией решения при отсутствии необходимого кворума; принятие решения не на правомочном заседании комиссии, а путем заочного согласования проекта решения с членами комиссии; принятие решения с превышением полномочий комиссии; оформление решения, которое фактически не рассматривалось на заседании комиссии или было принято в другой редакции.

Решения и действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы непосредственно в вышестоящую комиссию, которая обязана, не направляя жалобу в нижестоящую комиссию, за исключением случая, когда обстоятельства, изложенные в жалобе, не были предметом рассмотрения нижестоящей комиссии, рассмотреть жалобу и вынести одно из следующих решений:

а) оставить жалобу без удовлетворения;

б) отменить обжалуемое решение полностью или в части (признать незаконным действие/бездействие) и принять решение по существу;

в) отменить обжалуемое решение полностью или в части (признать незаконным действие/бездействие); обязав нижестоящую комиссию повторно рассмотреть вопрос и принять решение по существу (совершить определенное действие).

Отдельно оговаривается, что определенного досудебного порядка нет. Так, предварительное обращение в вышестоящую комиссию, избирательную комиссию субъекта РФ, Центральную избирательную комиссию РФ не является обязательным условием для обращения в суд.

В случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения того же заявителя с аналогичной жалобой в соответствующую комиссию эта комиссия приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу. При вынесении судом решения по существу жалобы комиссия прекращает ее рассмотрение. Избирательная комиссия, комиссия референдума обязана приостановить рассмотрение поступившей в комиссию жалобы в случае принятия судом к рассмотрению аналогичной жалобы одного и того же заявителя. Если судом будет вынесено решение по существу жалобы, то соответствующая комиссия обязана прекратить рассмотрение аналогичной жалобы.

Соответствующие комиссии могут обратиться в суд с официальными запросами о принятых к рассмотрению жалобах на нарушение избирательных прав граждан и права граждан на участие в референдуме, а также о принятых судом по таким жалобам решениях.

Круг лиц, которые вправе обратиться в суд с соответствующей жалобой на нарушение избирательного законодательства, был также определен, и в него входят:

избиратели, участники референдума;

кандидаты, их доверенные лица;

избирательные объединения и их доверенные лица;

иные общественные объединения;

инициативная группа по проведению референдума и ее уполномоченные представители;

наблюдатели;

соответствующие избирательные комиссии.

Следует отметить, что данный перечень не является закрытым, поскольку с заявлением о нарушении избирательных прав вправе обратиться в суд также и прокурор, в случае если им было установлено, что решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица нарушаются избирательные права граждан или их право на участие в референдуме.

Конечно, сфера вопросов, затрагиваемых в заявлении о нарушении избирательных прав, также не безгранична. Так, при подаче заявления о нарушении избирательных прав заявитель вправе указать только, в чем были нарушены непосредственно его избирательные права, а не права других лиц.

Заявление об отмене регистрации кандидата подается соответствующей избирательной комиссией, которая и зарегистрировала данного кандидата или список кандидатов. С заявлением в суд об отмене регистрации инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума вправе обратиться при проведении референдума Российской Федерации - ЦИК России; референдума субъекта РФ - ИКС РФ; местного референдума - избирательная комиссия муниципального образования.

Поскольку в период избирательной кампании сроки рассмотрения данных жалоб и заявлений о нарушениях избирательных прав определены законом, то судам и органам прокуратуры надлежит организовывать свою работы таким образом, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб и заявлений, в том числе в выходные и праздничные дни. В таких случаях администрацией суда назначается дежурный судья или судья, которому поручается рассмотрение избирательных споров на период избирательной кампании. О назначении судьи в выходные дни, как и о назначении дежурного в выходные прокурора, составляется информационное письмо, которое направляется в вышестоящий суд, осуществляющий аналогичное дежурство как кассационная и надзорная инстанция, в органы местного самоуправления, в окружную избирательную комиссию для передачи данных сведений в территориальные комиссии.

Законодателем определено, что суд соответствующего уровня не вправе отказать в приеме жалобы на нарушение избирательных прав, права на участие в референдуме граждан РФ, что на практике ведет в большинстве случаев к направлениям в суд заявлений о нарушении каким-либо кандидатом порядка сбора подписей с целью дискредитировать соперника по выборам в рамках предвыборной борьбы. Огромный процент заявлений и жалоб на нарушения избирательных прав в период выборов поступает от так называемых сутяжников либо лиц, злоупотребляющих своими правами на подачу указанных заявлений. На практике это сводится к направлению в суд заявлений и жалоб, которые бессодержательны и из смысла которых не ясно, в чем были нарушены избирательные права. В любом случае по любому поступившему заявлению суд принимает решение.

Решения по жалобам, поступившим до дня голосования в период избирательной кампании, кампании референдума, принимаются в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. Если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок. По жалобе на решение комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, референдума суд обязан принять решение не позднее чем в двухмесячный срок со дня подачи жалобы.

Следующие документы представленные в статье:

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 г. «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»

Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации
Глава 26. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ О ЗАЩИТЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Уголовный кодекс Российской Федерации (ответственность за нарушение законодательства о выборах)

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

ГЛАВА 5. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ, ПОСЯГАЮЩИЕ НА ПРАВА ГРАЖДАН

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31.03.2011 N 5 "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"

Статистика о приговорах и штрафах за нарушение избирательного законодательства

СПИСОК ПОСТАНОВЛЕНИЙ ЦЕНТРИЗБИРКОМ РФ (ПОСМОТРЕТЬ)

Следующие документы доступны для скачивания ниже:

ПОСТАНОВЛЕНИЕ ЦИК РФ от 10 марта 2011 г. N 249/1602-5 О ВРЕМЕННОМ ПОРЯДКЕ

ЭЛЕКТРОННОГО ГОЛОСОВАНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ КОМПЛЕКСОВ

ДЛЯ ЭЛЕКТРОННОГО ГОЛОСОВАНИЯ НА ВЫБОРАХ И РЕФЕРЕНДУМАХ,

ПРОВОДИМЫХ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральный закон от 12 июня 2002 года №67-ФЗ ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ

ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ВЫБОРАХ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

от 10 января 2003 года N 19-ФЗ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ ЦИК РФ от 29 декабря 2009 г. N 187/1312-5 О ПОЛОЖЕНИИ

ОБ ОРГАНИЗАЦИИ ЕДИНОГО ПОРЯДКА ИСПОЛЬЗОВАНИЯ,

ЭКСПЛУАТАЦИИ И РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АВТОМАТИЗИРОВАННОЙ

СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "ВЫБОРЫ" В ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ

КОМИССИЯХ И КОМИССИЯХ РЕФЕРЕНДУМА

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЯХ
11 июля 2001 года N 95-ФЗ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ВЫБОРАХ ДЕПУТАТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
18 мая 2005 года N 51-ФЗ

ЗАКОН ГОРОДА МОСКВЫ

ИЗБИРАТЕЛЬНЫЙ КОДЕКС ГОРОДА МОСКВЫ
6 июля 2005 года N 38

Скачать все документы одним архивом

В настоящее время ВТО является фундаментом всей системы международной торговли, и ее основополагающие документы отражают международные договорные обязательства государств-членов ВТО. Данные обязательства определяют содержание разрабатываемых на национальном уровне нормативных правовых актов в сфере торговли, а также указывают на направления правоприменительной практики.

Для Российской Федерации присоединение к ВТО созвучно потребностям политического и социально-экономического развития страны, курсу на модернизацию страны. Вступление России в ВТО предполагает интеграцию в правовую систему регулирования международной торговли. Участие в разработке и применении правил международной торговли выступает условием реализации конкурентных преимуществ России во внешнеэкономических связях. Фактически сегодня Российская Федерация, активно участвуя в международных торговых отношениях, выключена из процесса разработки правил и принципов этих отношений, так как не входит в ВТО. Применение против России разнообразных торговых санкций и пошлин, наносящее ущерб отечественному производителю товаров и услуг и вызывающее сокращение налоговых поступлений в бюджет, также во многом обусловлено неучастием России в ВТО.

В связи с этим целями вступления Российской Федерации в ВТО являются: обеспечение доступа российской продукции на внешний рынок в условиях отсутствия дискриминации; возможность обращения к международному механизму разрешения торговых споров; создание необходимого инвестиционного климата в стране в результате приведения законодательства в соответствие со стандартами ВТО; стимулирование повышения качества российской продукции и ее конкурентоспособности в результате стабильного доступа импортных товаров, услуг и иностранных инвестиций на российский рынок; учет национальных интересов при разработке новых правил международной торговли в рамках ВТО; проведение внутригосударственной торговой политики с учетом правил, разработанных в рамках ВТО; улучшение имиджа Российской Федерации как полноправного игрока в сфере международных торговых отношений.

При вступлении в ВТО Россия присоединяется к целому ряду соглашений, которые составляют правовую базу членства в ВТО. При этом российское законодательство должно соответствовать стандартам ВТО. Это касается положений таможенного, инвестиционного и внешнеторгового законодательства, законодательства в области интеллектуальной собственности, применения санитарных и фитосанитарных мер, мер валютного контроля. Ключевую роль в этом процессе играет Федеральный закон от 8 декабря 2003 года «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности». Данный закон закрепляет основы государственного регулирования внешнеторговой деятельности, перечисляет полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере внешнеторговой деятельности, называет федеральные органы исполнительной власти, ответственные за государственное регулирование внешнеторговой деятельности, формулирует методы государственного регулирования внешнеторговой деятельности, уделяет внимание вопросам межгосударственных отношений в рассматриваемой сфере, предусматривает ответственность за нарушение российского законодательства о внешнеторговой деятельности.

Также России предстоит взять на себя обязательства в области внутренней и внешней экономической политики: установить предельный размер импортных таможенных пошлин; установить размер экспортных субсидий сельскому хозяйству; предоставить государствам-членам ВТО информацию о мерах государственного регулирования внешнеторговой деятельности и об уровне государственного контроля цен; участвовать в многосторонних переговорах, направленных на дальнейшую либерализацию правил международной торговли.

Представляется важным изучение последствий вступления России в ВТО. Во-первых, принятие международных обязательств в области изменения таможенных тарифов не вызовет резких изменений защитных функций тарифного барьера. Во-вторых, с точки зрения социальных аспектов присоединение России к ВТО будет способствовать на повышение спроса на рабочую силу более высокой квалификации. В-третьих, повышение конкуренции с зарубежными производителями вынудит отечественные компании активнее внедрять новые технологические схемы, более эффективно управлять производством и персоналом. В-четвертых, принцип запрета дискриминации позволит сделать комфортными условия доступа российских товаров и услуг на внешние рынки и одновременно развивать конкуренцию на внутреннем рынке. В-пятых, стабильные и предсказуемые условия предпринимательской деятельности в стране способны повысить авторитет государственной власти и привести к росту инвестиционной активности.

Вместе с тем наряду с позитивными моментами присоединения России к ВТО существует и ряд спорных. В качестве вероятных негативных последствий возможны: ущемление интересов отечественных предприятий в результате экспансии иностранного производителя; обострение бюджетных проблем из-за сокращения налоговых поступлений в связи с упадком ряда производств; увеличение налогов в связи с необходимостью пополнения доходной части бюджета.

По итогам исследования будут рассмотрены: экономические преимущества в результате присоединения России к ВТО; факторы, способные привести к отрицательным последствиям; тенденции и темпы развития отдельных отраслей и секторов экономики в результате присоединения к ВТО; политические факторы присоединения России к ВТО; международные обязательства России после присоединения к ВТО.

В целом на этапе присоединения России к ВТО должен возобладать взвешенный, прагматичный подход по отношению к соблюдению принимаемых международных обязательств. Это означает, что России не могут навязываться дополнительные обязательства, не вытекающие из соглашений ВТО, а также завершающий этап переговоров о вступлении России в ВТО не может проходить под знаком оказания какого-либо давления извне на Россию. Следовательно, чрезвычайно важно определиться с содержанием принимаемых государством обязательств, которые предстоит добросовестно выполнять после вступления в ВТО. В связи с этим представляется важным изучение опыта по присоединению к ВТО и членству в этой организации зарубежных стран.

Каждое государство на этапе вступления в ВТО имеют возможность выбора того, насколько либеральным будет торговый режим данного государства в рамках общих правил ВТО. Например, некоторые государства постсоветского пространства (Эстония, Латвия, Грузия) избрали стратегию либеральной торговой политики, которая выразилась, кроме прочего, в низком уровне тарифов, либерализации сельского хозяйства, подписании соглашения по государственным закупкам, что обеспечивает прозрачность и конкуренцию на внутреннем рынке. На новый уровень экономического развития удалось выйти Китаю после присоединения к ВТО в 2001 г. Сегодня в Китае происходит стимулирование высокотехнологичных направлений, повышается конкуренция на компьютерном рынке, в области фармацевтики и др. Ограничение проникновения иностранного капитала допускается в Китае по соглашению с ВТО в таких сферах, как туризм, оказание юридической помощи, образование, здравоохранение, что объясняется политикой расширения занятости китайского населения. Таким образом, Китай использует инструментарий, предлагаемый ВТО, для защиты национальных интересов.

Отчет будет включать общие выводы и рекомендации по составлению образовательных программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации по тематике, связанной с присоединением и участием России в ВТО.

2) разработано учебно-методическое пособие «ВТО: история создания, структура, основные правила и принципы деятельности, организация процедуры присоединения новых членов»;

В учебно-методическом пособии предполагается рассмотрение исторического развития и природы ВТО как международной организации, основных задач и функций ВТО, правил и принципов деятельности ВТО, структуры ВТО, процедуры вступления в ВТО новых государств-членов, порядка разрешения споров в рамках ВТО.

ВТО, основанная в 1994 г., является преемницей Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), существовавшего с 1947 г. Создание ГАТТ произошло под влиянием идей о том, что развитие внешнеторговых связей государств должно регулироваться преимущественно экономическими, но не административными способами. В качестве задачи ГАТТ было обозначено создание модели регулирования торговых отношений между государствами-участниками на многосторонней основе.

К ведению ВТО относятся такие функции, как содействие реализации достигнутых международных договоренностей, предоставление государствам-членам площадки для переговоров по вопросам международных торговых отношений, управление работой по разрешению споров, осуществление обзора торговой политики, взаимодействие с Всемирным банком и иными учреждениями в интересах выработки последовательной и эффективной международной экономической политики.

С момента основания ВТО важнейшими принципами международной торговли стали запрет дискриминации, режим наибольшего благоприятствования, снижение таможенных и иных пошлин путем многосторонних переговоров, взаимные уступки, осуществление внешней торговли на частноправовых началах.

Организационная структура ВТО включает Министерскую конференцию (высший орган), созываемую не менее одного раза в два года, и Генеральный совет, который созывается по мере необходимости. Генеральный совет выполняет функции органа по разрешению споров и органа по обзору торговой политики. К другим органам ВТО относятся Совет по торговле товарами, Совет по торговле услугами, Совет по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности. Решения принимаются на основе консенсуса и считаются принятыми, если ни один из членов, присутствовавших на заседании, когда принимались эти решения, не представил официального возражения против предложенных решений. Если консенсуса достичь не удается, то решения принимаются путем голосования, для которого существуют различные процедуры.

Применение процедуры вступления в ВТО было различным в зависимости от вступавшего государства и времени вступления в ВТО. Большинство государств, входящих в ВТО сегодня, были членами ГАТТ, в силу чего вступление в ВТО было для них практически формальностью. В настоящее время присоединение к ВТО происходит по сложной процедуре на условиях согласования членства нового государства со всеми заинтересованными членами ВТО. Например, Китай вел переговоры о вступлении в ВТО на протяжении 15 лет. После подачи государством заявки на вступление в ВТО государствами-членами ВТО создается специальная рабочая группа по присоединению нового государства к ВТО. Рабочая группа рассматривает хозяйственный механизм государства, торгово-инвестиционный режим, вопросы национального правового регулирования. По результатам деятельности рабочей группы на рассмотрение ВТО выносятся: доклад рабочей группы с перечислением принимаемых государством обязательств; список обязательств по тарифным уступкам в области товаров и в области поддержки национального сельского хозяйства; список обязательств по услугам; список изъятий из общего режима благоприятствования; протокол о присоединении государства к ВТО. Государство становится участником ВТО после ратификации его законодательным органом всех условий присоединения к ВТО.

Существующий механизм разрешения споров в рамках ВТО заслуживает особого внимания. ВТО предполагает механизм согласования интересов различных государств-членов. Большое значение при разрешении споров придается консультациям между участниками спора, а также альтернативным средствам разрешения споров (согласительная процедура, посредничество, арбитраж). Орган по разрешению споров может потребовать создания специальной комиссии для разрешения спора (обычно из 3 человек с соответствующим опытом и квалификацией из стран, не являющихся участниками спора). Разработаны процедуры деятельности комиссий, существуют возможности для подачи и рассмотрения апелляций на результаты деятельности комиссий, предусмотрены правила о компенсациях. В настоящее время заслуживают внимания предложения по совершенствованию механизма разрешения споров в рамках ВТО. Они связаны с разработкой методов снижения стоимости процедуры разрешения споров, получением фактических данных для разрешения спора, с применением результатов работы третейских групп, участием неправительственных организаций в разрешении споров.

3) организованы учебно-практические мероприятия по применению учебно-методических материалов, полученных в результате НИР, по темам:

- «Торговая политика в развитии экономики и международных экономических отношений, инструменты торговой политики, нормы и правила ВТО»;

- «Торгово-политические проблемы в рамках региональных блоков и многосторонняя система»;

- «Процедуры разрешения споров в рамках ВТО»;

- «Вступление Российской Федерации в ВТО: проблемы и перспективы».

В ходе учебно-практических мероприятий (два совещания и два «круглых стола») планируется обсуждение таких тем, как влияние глобализации на развитие международных экономических отношений, использование норм и правил ВТО для развития торговой политики, ВТО и другие международные организации, споры в рамках ВТО и порядок их разрешения, Российская Федерация и ВТО: история взаимоотношений, возможные преимущества и недостатки вступления Российской Федерации в ВТО.

Несмотря на продолжающийся длительный переговорный процесс по вступлению Российской Федерации в ВТО, практически отсутствует полная и достоверная информация как о самой ВТО и ее деятельности, так и о тех последствиях, которые наступят для государства после вступления в ВТО. Наднациональное регулирование международной торговли при активном участии ВТО на практике оказывается эффективнее деятельности целого ряда международных институтов, занимающихся вопросами защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны окружающей природной среды и т.д. При этом необходимо учитывать при исследовании фактически неравные экономические возможности у различных государств-членов ВТО, что не мешает всем государствам, входящим в ВТО, пользоваться преимуществами – отсутствие какой-либо дискриминации в торгово-экономических отношениях, благоприятные условия доступа продуктов и услуг на мировой рынок, особая институциональная структура, включающая в себя специальный механизм по разрешению споров в рамках ВТО и др. Для современной российской внешнеэкономической политики вступление в ВТО является одной из важнейших задач, решение которой отвечает потребностям развития Российской Федерации на современном этапе и способно обеспечить дальнейшую интеграцию нашей страны в систему международной торговли.

Предметом НИР по учебно-методическому обеспечению дополнительного профессионального образования федеральных государственных гражданских служащих по вопросам, связанным с присоединением и участием России в ВТО, будет являться анализ последствий присоединения России к ВТО, выполнение международных обязательств государства после присоединения к ВТО, а также проблемы соответствия российского законодательства и правоприменительной практики стандартам ВТО.

Теоретическую основу исследования составят монографии, статьи, учебные пособия и иные материалы, подготовленные специалистами в области конституционного, административного, международного, гражданского, гражданско-процессуального права, международных экономических отношений, политологии и др. (Е.В. Вавилова, М.В. Василевская, А.Е. Дайнеко, Е.В. Данилова, И.И. Дюмулен, Г.В. Забавский, Н.Н. Ливенцев, Я.Д. Лисоволик, К.В. Ремчуков, В.О. Ситников, Е.В. Скурко, Б.М. Смитиенко, Е.Д. Халевинская, Н.А. Чернышева, В.М. Шумилов и др.).

Методологическую основу работы составят такие методы исследования, как диалектический, логический, системно-структурный, структурно-функциональный, сравнительного правоведения, исторический, технико-юридический, статистический, анализ и синтез и др. В частности, исторический метод позволит выявить закономерности становления и исторического развития ВТО, а также взаимоотношений ВТО и государств-членов, метод сравнительного правоведения даст возможность установить сходства и различия в правовом регулировании международных обязательств различных государств-членов ВТО и т.д.

По результатам выполнения НИР будут предложены учебно-методическое и информационно-аналитическое обеспечение дополнительного профессионального образования федеральных государственных гражданских служащих по вопросам, связанным с присоединением и членством Российской Федерации в ВТО.

Актуальность темы исследования. Модернизация политической, экономической и социально-культурной деятельности в России обусловливает необходимость решения ряда проблем, в том числе обеспечения баланса государственных (публичных) интересов и бизнеса, координации усилий всех государственных и общественных структур в целях реализации конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и их организаций, развития инициативы и активности населения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, культуры, социальной защиты.

Создавая благоприятные условия для развития предпринимательской деятельности, государство призвано путем использования правового механизма обеспечить равные условия для хозяйствующих субъектов на товарных рынках, охрану окружающей среды, экологическую безопасность и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения; принимать эффективные меры для обеспечения промышленной, транспортной, продовольственной, информационной безопасности. Не меньшее значение имеет и обеспечение со стороны государства выполнения финансовой, налоговой и бюджетной дисциплины всеми хозяйствующими субъектами.

Ликвидируя излишние административные барьеры развития всех форм предпринимательской деятельности, инициируя образование саморегулируемых организаций, государство вынуждено в необходимых случаях предусматривать и применять меры государственного принуждения, в частности, использовать институт административной ответственности юридических лиц, применяя административно-экономические санкции к лицам, совершившим административные правонарушения.

Проблемы административной ответственности юридических лиц приобретают сейчас особую остроту и практическую актуальность. Этот важнейший институт административного права в настоящее время нуждается в модернизации для более эффективного воздействия на правонарушителей и в то же время в целях защиты граждан и юридических лиц от неправомерных действий административных органов, а также обеспечения более слаженной работы всех юрисдикционных органов, применяющих законодательство об административной ответственности.

В КоАП РФ ныне насчитывается более 500 статей, предусматривающих составы административных правонарушений, за совершение которых юридические лица привлекаются как административными органами, так и в судебном порядке.

В целях совершенствования административно-юрисдикционной деятельности судей и иных субъектов административной юрисдикции актуальное значение имеет применение ряда санкций к юридическому лицу и освобождение его от ответственности за малозначительное административное правонарушение.

Правоприменительная деятельность субъектов административной юрисдикции, в том числе судей, выявляет новые проблемы при применении к юридическому лицу мер административных наказаний. Эти проблемы требуют осмысления и своего разрешения, в частности, в практике судов арбитражной системы.

Актуальность вопросов административной ответственности юридических лиц обусловливает необходимость проведения современных научно-теоретических исследований в указанной области. Имеются в виду выработка новых подходов к понятию административной ответственности юридических лиц и законодательного ее закрепления; исследование проблем привлечения юридических лиц к административной ответственности за длящиеся правонарушения; определение вины юридического лица; уточнение статуса законного представителя юридического лица.

Степень научной разработанности темы исследования. В науке административного права ряд исследований посвящены тем или иным аспектам административной ответственности юридических лиц.

Эти вопросы разрабатывались на уровне общей теории юридической ответственности. Понятие юридической ответственности в общей теории права рассматривали М. М. Агарков, C. C. Алексеев, В. К. Бабаев,
В. М. Баранов, Ю. Н. Белошапко, Д. И. Бернштейн, С. Н. Братусь,
О. С. Иоффе, О. Э.Лейст, И. С. Самощенко, М. К. Фарукшин,
В.М. Чхиквадзе, М. Д. Шаргородский и другие. Вопросам административной ответственности посвящены научные работы таких ученых, как:
А. Б. Агапов, Ю. С. Адушкин, Д. Н. Бахрах, К. С. Бельский, А. С. Дугенец,
С. В. Запольский, Л. Е. Иванов, В. В. Игнатенко, Ю. М. Козлов,
Ю. Ю. Колесниченко, Н. М. Конин, Б. М. Лазарев, В. И. Майоров,
В. М. Манохин, М. Я. Масленников, Е. В. Овчарова, И. В. Панова,
О. В. Панкова, М. П. Петров, Б. В. Россинский, Н. Г. Салищева,
В. Е. Севрюгин, П. П. Серков, А. П. Солдатов, Ю. П. Соловей, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, Д. И. Черкаев,
А. П. Шергин, В. А. Юсупов, А. Ю. Якимов и других. В последнее время подготовлены и защищены посвященные теории административной ответственности научные работы: Ю. Б. Аникеенко, А.Г. Березницкого,
А.С. Дугенца, Ю.Ю. Колесниченко, П.И. Кононова, Е.В. Овчаровой,
П. П. Серкова, А.П. Солдатова и др.

Объектом исследования явились общественные отношения, связанные с привлечением юридических лиц к административной ответственности и закрепленные в нормах законодательных актов об административных правонарушениях.

Значительное внимание уделено исследованию практики судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях юридических лиц.

Предмет исследования составляют нормы административного, административно-деликтного, гражданского законодательства, регламентирующие вопросы статуса юридических лиц и форм их ответственности, а также материалы судебной и правоприменительной практики по исследуемой проблеме.

Цели и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является изучение административной ответственности юридических лиц в комплексе ее основных проблем, составляющих этот вид ответственности, а также разработка и обоснование на основе системного анализа теоретических положений и выводов, направленных на решение проблем, возникающих в правоприменительной практике, в том числе судебной.

Для достижения цели исследования в диссертации ставились следующие задачи:

– определить особенности административной ответственности юридических лиц;

– провести сравнительный анализ предшествующего и действующего законодательства об административной ответственности юридических лиц;

– изучить проблемы вины юридических лиц и выработать предложения по ее законодательному определению;

– исследовать теоретические вопросы понятия и надлежащего функционирования законного представителя юридического лица;

– определить особенности административной ответственности за налоговые правонарушения и внести предложения по унификации законодательного регулирования в этой области;

– исследовать особенности длящихся и малозначительных административных правонарушений юридических лиц и рекомендаций для правоприменительной практики.

Методология и методика исследования. Методологической основой диссертационного исследования являются совокупность методов и приемов научного познания. В первую очередь это общенаучный диалектический метод познания, который предоставляет возможность исследовать проблемы в единстве их социального содержания и юридической формы, осуществлять системный анализ правовых предписаний в области, являющейся предметом исследования. Были использованы также отдельные научные методы познания: логико-семантический, историко-правовой, формально-юридический, сравнительно-правовой, системно-функциональный, социологический, статистический.

В целом в диссертационном исследовании используются все методы в совокупности, приоритеты того или иного метода расставляются в зависимости от целей, поставленных в ходе исследования.

Наряду с работами по административному праву широко использовались научные разработки по общей теории права, философии, психологии, отраслевым правовым наукам.

Теоретическую основу исследования составили труды ведущих отечественных специалистов в области административного права, которые в той или иной мере затрагивают вопросы привлечения к административной ответственности юридических лиц.

Нормативной основой диссертационного исследования являются федеральные законы, законы субъектов РФ, подзаконные нормативные правовые акты (Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ), регулирующие вопросы привлечения к административной ответственности юридических лиц.

Эмпирическую базу исследования составили материалы судебной практики Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, федеральных арбитражных судов округов, арбитражных судов субъектов, судов общей юрисдикции; нормативные акты, изданные иными государственными органами, а также данные статистики и социологических исследований.

Научная новизна исследования заключается в разработке нового научного аппарата административной ответственности, а также предложений по решению практических проблем на основе комплексного исследования ряда актуальных вопросов привлечения к административной ответственности юридических лиц, возникающих в правоприменительной судебной практике.

Научная новизна диссертационного исследования отражена в положениях, выносимых автором на защиту.

Положения, выносимые на защиту.

1. Отсутствие определения административной ответственности на законодательном уровне следует характеризовать как пробел в законодательстве, который препятствует единообразному пониманию этого института правоприменителями и иными субъектами административного права, в том числе и субъектами административной ответственности.

На основе обобщения теоретических взглядов
ученых-административистов и анализа действующих норм КоАП РФ предлагаем дать следующее определение административной ответственности.

Административная ответственность, являясь самостоятельным видом юридической ответственности и видом государственного принуждения, представляет в реализуемой законом об административных правонарушениях процессуальной форме такое правовое состояние физического или юридического лица, при котором оно претерпевает неблагоприятные последствия морального, личного, имущественного и организационного характера в результате осуждения совершенного им административного правонарушения.

Аналогичную редакцию предложенной дефиниции следует включить во вторую главу КоАП РФ.

2. На сегодняшний день теоретическая неопределенность и законодательная несогласованность в определении вины юридического лица создают сложные проблемы в административно-юрисдикционной деятельности по привлечению юридического лица к административной ответственности, что подтверждается противоречивой практикой судов арбитражной системы. В частности, это выражается в следующем. В настоящее время в практике судов выделяют три подхода к определению вины юридического лица: во-первых, когда вина юридического лица определяется через оценку субъектом административной юрисдикции возможно сти юридического лица соблюсти требование нормы закона; во-вторых, когда вина юридического лица определяется через вину руководителя или иного его работника;
в-третьих, когда юридическое лицо привлекается к административной ответственности при отсутствии вины (объективное вменение).

При первом подходе оцениваются два обстоятельства: приняты ли юридическим лицом все зависящие от него меры по соблюдению закона и имелась ли у него возможность для этого.

При втором подходе, когда вина юридического лица определяется через вину его работника, позиция арбитражных судов представляется весьма дискуссионной. Подчас действия работника трактуются судом как действия юридического лица, если не доказано то обстоятельство, что работник совершил деяние, выходящее за рамки его полномочий.

При третьем подходе юридическое лицо привлекается к административной ответственности через объективное вменение. Данная позиция, безусловно, противоречит и действующему законодательству, и теории юридической ответственности и не должна применяться.

Понятие вины юридического лица является единым и заключается в возможности соблюдения установленных норм и правил, а также в непринятии всех зависящих мер по их соблюдению (ч. 2 ст.2.1 КоАП РФ). Правовая возможность для соблюдения норм и правил имеет место только в том случае, когда определенное поведение лица урегулировано нормой права, устанавливающей его обязанность. Лишь одновременное наличие двух предпосылок: юридической и фактической - позволяет утверждать, что лицо имело возможность соблюсти нормы и правила, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность.

3. Органы публичной власти, которые наделяются статусом юридического лица для осуществления их участия в гражданском обороте, не могут являться субъектами административной ответственности, так как это противоречит концепции правового статуса органа публичной власти и концепции административной ответственности. Данное положение необходимо включить в КоАП РФ, так как в настоящее время Кодекс не делает такого исключения и на практике органы публичной власти привлекают к административной ответственности на общих основаниях. Нельзя ставить знак равенства между юридическим лицом и органом публичной власти (государственные и муниципальные органы). Применение административного штрафа к органу публичной власти (государственному или муниципальному) не соответствует целям и задачам наказательной политики по КоАП РФ (ст. 1.2). Следует при этом учитывать, что штрафные санкции будут выплачиваться из соответствующего бюджета.

4. Понятие «длящееся правонарушение» для всех субъектов административной ответственности идентично. Тем не менее, необходимо решить вопрос о применении на практике понятия «длящееся правонарушение», поскольку о нем указано в ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ. Различия в понимании судьями данного термина приводят к появлению большого количества судебных постановлений Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ, призванных исправлять ошибки в толковании норм закона нижестоящими судами. Это ведет к увеличению нагрузки на систему в целом и фактически к появлению прецедента, поскольку отсутствие в законе четкого определения данного понятия вынуждает российские суды вырабатывать в каждом деле подход к возможности отнесения правонарушений в определенной области к категории «длящихся».

Вопрос о том, какое правонарушение считать длящимся, важен для практики, поскольку ст. 4.5 КоАП РФ устанавливает, что в случае с длящимся правонарушением течение срока давности привлечения к административной ответственности начинается со дня его обнаружения. Полагаем в этой связи целесообразным дополнить ст. 4.5 КоАП РФ положением о том, что длящимся является такое правонарушение, которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении лицом обязанности, правомерно возложенной на него законом или подзаконными актами. При этом невыполнение лицом обязанности, которая должна быть выполнена к определенному сроку, не является длящимся правонарушением. Также следует дополнить статью положением о том, что днем окончания длящегося правонарушения является день его обнаружения, то есть день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении согласно ст. 28.3 КоАП РФ, выявило факт его совершения.

Тем самым будет учтена и позиция Верховного Суда РФ, выраженная в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5.

5. В настоящее время в КоАП РФ отсутствует понятие малозначительности административного правонарушения. На практике нет единого подхода к его пониманию в постановлениях высших судов РФ, что не способствует единству в правоприменительной деятельности. В связи с этим целесообразно законодательно закрепить в КоАП РФ понятие малозначительности при привлечении к административной ответственности, дополнив ст. 2.9 КоАП РФ соответствующим абзацем. В частности, необходимо установить, что малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям и определяется исходя из конкретных обстоятельств совершения правонарушения, независимо от наступления общественно опасных последствий.

6. Статус законного представителя юридического лица, определенный в ст. 25.4 КоАП РФ, может иметь только единоличный исполнительный орган юридического лица. Иные субъекты, в том числе выполняющие в организации управленческие функции, статусом законного представителя юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях ныне обладать не могут. Практика убедительно доказала необходимость расширения перечня законных представителей юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях. Ограничив перечень законных представителей юридического лица лишь его руководителем и иными лицами, признанными в соответствии с законом и учредительными документами органом этого юридического лица, и в то же время ограничив срок составления протокола об административном правонарушении двумя сутками, законодатель создал большую проблему в реальном обеспечении представительства юридических лиц по возбужденным в отношении их делам об административных правонарушениях. В связи с этим целесообразно определить статус не только законного представителя юридического лица, но и иного представителя, имея в виду руководителя филиала (представительства), иного территориально и (или) структурно обособленного подразделения юридического лица (отдела, службы, цеха и т.п.), действие (бездействие) которого непосредственно образует событие соответствующего административного правонарушения, иного работника юридического лица, действующего на основании доверенности.

7. По результатам исследования обоснована несостоятельность выделения так называемой налоговой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности. Представляется, что существует только административная ответственность за налоговые правонарушения. В связи с этим необходимо объединить все нормы об административно-налоговых деликтах в Кодексе РФ об административных правонарушениях по аналогии с регулированием административной ответственности за нарушения таможенного законодательства. Таким образом, составы налоговых правонарушений, предусмотренные гл. 16 и 18 НК РФ, целесообразнее перенести в гл. 15 КоАП РФ.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется содержанием предложений и обоснованием выводов, которые могут быть использованы в теории административной ответственности, а также в процессе совершенствования административного законодательства и правоприменительной практики, в частности, арбитражных судов.

Результаты исследования могут использоваться в учебном процессе при разработке программ учебных дисциплин и проведении учебных занятий по курсам «Административное право», «Административный процесс», «Административная ответственность».

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре финансового права при участии специалистов кафедры административного права ФГБОУ ВПО «Российская академия правосудия». Там же проведены рецензирование и обсуждение работы. Материалы диссертационного исследования предложены автором для апробации в разработке законодательных предложений Высшим Арбитражным Судом РФ, Верховным Судом РФ и Министерством финансов Российской Федерации.

Основные положения исследования докладывались на Международной научно – практической конференции «Современная теория финансового права: научные и практические аспекты развития институтов общей части финансового права» (Москва, 25-26 марта 2011 г., ФГБОУ ВПО «Российская академия правосудия»); «Право и его реализация в XXI веке» (г. Саратов,
29-30 сентября 2011 г., ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»); «Налоговые споры: опыт России и других стран» (г. Москва,
26-27 октября 2011 г., ФГБО УВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»), также положения работы были представлены на научно-практической конференции «Административное судопроизводство»
(г. Москва, 15 июня 2011 г., НИУ «Высшая школа экономики»). Обобщенные выводы и предложения по законодательству об административной ответственности сформированы и представлены диссертантом в рабочую группу Министерства финансов Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации.

Основные положения исследования представлены в научных статьях, опубликованных в научных журналах и изданиях, в том числе рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации основных результатов диссертационных исследований на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Результаты исследования были использованы при проведении аудиторных занятий по курсам «Административное право», «Административная ответственность», «Административная ответственность юридических лиц».

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы исследования и охарактеризована степень ее научной разработанности, определены объем, предмет, цели и задачи исследования, охарактеризованы теоретические, эмпирические и методологические основы, сформулированы основные положения, составляющие научную новизну исследования и выносимые на защиту, указана научно-практическая значимость диссертации, а также приведены сведения об апробации основных результатов исследования.

Первая глава «Юридические лица как субъекты административной ответственности» посвящена анализу наиболее общих вопросов определения понятия административной ответственности в целом. Первая глава состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе «Понятие административной ответственности» проведено теоретическое исследование понятия и правовой природы административной ответственности, ее роли и места в системе административного права. Отмечается, что ни в действующем ныне КоАП РФ, ни в действовавшем ранее КоАП РСФСР легальное определение административной ответственности не было закреплено. Проведено исследование попыток правоведов на протяжении более чем 50 лет сформулировать единое понятие административной ответственности.

Выявлены также факторы, послужившие установлению административной ответственности юридических лиц в современной России. Завершается данный параграф обоснованием авторской концепции понятия административной ответственности, которая, являясь самостоятельным видом юридической ответственности и видом государственного принуждения, представляет в реализуемой законом об административных правонарушениях процессуальной форме такое правовое состояние физического или юридического лица, при котором оно претерпевает неблагоприятные последствия морального или имущественного характера в результате осуждения совершенного им административного правонарушения.

Предложено аналогичную редакцию сформулированной дефиниции «административная ответственность» включить во вторую главу КоАП РФ.

Во втором параграфе «Административно-правовой статус юридического лица в административно-деликтных отношениях» рассматриваются вопросы юридического состава административного правонарушения как совокупности четырех элементов (объект противоправного посягательства, субъект деликта, содержание (объективная сторона) деликта, субъективная сторона участников).

Выявлены особенности привлечения к административной ответственности юридических лиц, учитывая их гражданскую и административную правосубъектность.

Обоснована невозможность по действующему законодательству привлечения к административной ответственности таких образований, как религиозные группы, международные организации, филиалы и представительства российских юридических лиц.

Подчеркнуто, что в отношении юридических лиц могут применяться только пять видов административных наказаний из восьми, предусмотренных КоАП РФ. Проанализированы составы административных правонарушений юридических лиц, обращено внимание на тенденции развития законодательства об административной ответственности.

В третьем параграфе «Особенности определения вины юридических лиц» рассмотрены характерные особенности субъектов административной ответственности, в частности, юридических лиц. Рассмотрены дискуссионные вопросы вины юридического лица и его ответственности, что вытекает из его сущности как правовой фикции, определены существенные различия вины юридического лица и вины физического лица, что исключает возможность использования в отношении юридического лица классического понимания вины. В работе отмечается, что определение вины юридического лица является также одной из самых сложных практических проблем непосредственно в правоприменительной, административно-юрисдикционной деятельности.

Рассмотрены различия в понимании вины юридических лиц в теории административного права.

Обращено внимание на то, что фактически проблема установления вины в судебной практике трансформируется в проблему доказывания факта совершения правонарушения.

Вторая глава «Проблемы привлечения юридических лиц к административной ответственности» посвящена процессуальным вопросам привлечения юридических лиц к административной ответственности, возникающим в правоприменительной практике, в частности, в деятельности арбитражных судов.

В первом параграфе «Проблемы привлечения к административной ответственности юридических лиц за длящиеся административные правонарушения» отмечается, что одной из нерешенных проблем административной ответственности является применение на практике понятия «длящееся правонарушение», упомянутое в ч.2 ст. 4.5 КоАП РФ. Различия в понимании судьями данного термина нередко отражаются в судебных постановлениях Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ, призванных исправлять ошибки в толковании норм закона нижестоящими судами. Вопрос о том, какое правонарушение считать длящимся, важен для практики, поскольку ст. 4.5 КоАП РФ устанавливает начало течения срока давности привлечения к административной ответственности за длящиеся правонарушение - со дня его обнаружения.

В российской правоприменительной практике имеет место значительное рассогласование в решениях судов различных инстанций по вопросу квалификации длящихся правонарушений. Разъяснения, данные в п.14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г.
№ 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ», позволили в значительной мере систематизировать правоприменительный подход к квалификации длящихся правонарушений. Вместе с тем, судебная практика за прошедший период выявила отдельные аспекты, требующие дальнейшего уточнения, дополнения и конкретизации соответствующих рекомендаций.

В данном параграфе обоснована необходимость законодательного закрепления понятия «длящееся правонарушение» путем определения его основных элементов (признаков) и четкого указания на то, что считать днем обнаружения длящегося административного правонарушения.

Во втором параграфе «Проблемы определения малозначительности административных правонарушений при привлечении к административной ответственности юридических лиц» подчеркивается, что проблема малозначительности при привлечении к административной ответственности является новой для КоАП РФ. Малозначительность административного правонарушения тесно связана с конструкцией его состава. Косвенно это определяют и позиции высших судов, в которых утверждается необходимость учитывать все обстоятельства административно-наказуемого деяния. Решающее значение для квалификации малозначительности деяния имеют признаки объективной стороны правонарушения.

По мнению автора диссертации, при столкновении с формальными составами административно-юрисдикционные органы должны оценивать не размер реального ущерба (как результат деяния), а вредоносность противоправного деяния, составляющего объективную сторону правонарушения. Определенное значение здесь может иметь способ нарушения правовых норм, но многие составы административных правонарушений указывают на единственно возможный способ. В таком случае следует вводить дополнительные признаки, характеризующие малозначительность.

В заключение предлагается авторский подход к понятию малозначительности, которая может быть определена исходя из конкретных обстоятельств совершения правонарушения и имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. В связи с этим автором предлагается внести изменения в ст. 2.9 КоАП РФ.

В третьем параграфе «Роль законного представителя юридического лица при привлечении к административной ответственности» подчеркивается, что для эффективной реализации права юридического лица на защиту ему необходимо прибегнуть к помощи лица, которое будет осуществлять в производстве по делам об административных правонарушениях правомочия данного субъекта, реализуя тем самым его административную дееспособность, - представителя юридического лица. Автор выделяет, что в целом вопрос о реализации прав и обязанностей юридического лица, закрепленных административным правом, через представителей не получил должного разрешения в российском законодательстве. Во всяком случае, это понятие не тождественно представительству по гражданскому законодательству.

Выделяются существующие в КоАП РФ формы представительства юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях и делается вывод о необходимых условиях допуска субъекта к законному представительству юридического лица, коими являются наличие у такого субъекта собственной правоспособности, а также признание его, в соответствии с законом или учредительными документами, органом юридического лица (в частности, руководителем).

Подчеркивается, что в некоторых формах юридических лиц (полное товарищество и товарищество на вере) понятия "руководитель юридического лица" и "орган юридического лица" отсутствуют (хозяйственные товарищества).

Отмечается также, что КоАП РФ возлагает именно на законного представителя юридического лица соответствующие процессуальные полномочия и не допускает возможности реализации этих полномочий иными лицами, в частности, уполномоченными представителями юридического лица.

Автором предлагается внесение изменений в ст. 25.4 КоАП РФ, регулирующую вопросы представительства юридических лиц в производстве по делам об административных правонарушениях.

В четвертом параграфе «Особенность административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства о налогах и сборах» исследуются множество взглядов на проблему соотношения административной и налоговой ответственности, освещены различные подходы к их соотношению.

Обосновывается вывод автора о том, что по своей природе налоговая ответственность является разновидностью административной ответственности. Далее рассматриваются особенности привлечения юридических лиц к административной ответственности за нарушение законодательства и налогах и сборах.

Особо выделен вопрос о персонификации ответственности за налоговые правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением должностным лицом своих трудовых обязанностей. Это очень важный фактор, особенно учитывая значимые негативные последствия привлечения лица к административной ответственности.

В работе приведены выводы по анализу судебной практики по рассмотрению дел об административных правонарушениях юридических лиц в сфере налогового законодательства.

В заключении диссертации сформулированы выводы, отражающие основные положения проведенного исследования, предложены тексты ряда статей КоАП РФ.

ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ОТРАЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК

1. 1. Панов А.Б. КоАП РФ в судах арбитражной системы // Закон. 2010. № 4. – 1 п.л.

2. 2. Панов А.Б. Защита прав потребителей по КоАП РФ // Закон. 2010. № 8. – 1 п.л.

3. 3. Панов А.Б. Некоторые вопросы порядка привлечения к административной ответственности как путь к эффективности и справедливости // Право. Журнал НИУ-ВШЭ. 2011. № 4.- 0,75 п.л.

4. 4. Панов А.Б. ВАС РФ расширил толкование законодательства об участии в долевом строительстве // Правосудие в Московской области. 2010.
   № 2. – 0,75 п.л.

5. 5. Панов А.Б. Некоторые вопросы разрешительно-лицензионного производства // Законодательство. 2011. № 1. – 0.5 п.л.

6. 6. Панов А.Б. Законодательное обеспечение азартных игр в России и за рубежом // Российский судья. 2011. № 9. – 0,5 п.л.

7. 7. Панов А.Б. Налог на будущее? // Российское правосудие. 2011. № 6. – 0,3 п.л.

8. 8. Панов А.Б. Судебно-арбитражная практика по вопросам предоставления вычета по налогу на добавленную стоимость // Российское правосудие. 2011. № 4.- 0,5 п.л.

9. 9. Панов А.Б. Субъекты оплаты НДС по договору мены: проблемы теории и судебной практики // Российский судья. 2010. № 12.- 0,7 п.л.

10. 10. Панов А.Б. Проблемы судебной практики: нельзя детей содержать в детских учреждениях без воспитания и образования // Российский судья. 2011. № 10. – 0,5 п.л.

11. 11. Панов А.Б. Индивидуальный предприниматель – надлежащий субъект административной ответственности по статье 15.1 КоАП РФ // Законодательство. 2011. № 11. – 0,7 п.л.

12. 12. Панов А.Б. Понятие административной ответственности // Административное право и процесс. 2011. №12. – 0,5 п.л.

13. 13. Панов А.Б. Право на возмещение // Российское правосудие. 2012. № 1. – 0,5 п.л.

14. 14. Панов А.Б. Загрязнитель не платит // Хозяйство и право. 2012. № 3.- 1 п.л.

15. 15. Панов А.Б. Расходы на платежи по договорам добровольного личного страхования // Судебная практика в Западной Сибири. 2011. № 4. – 0,4 п.л.

16. 16. Панов А.Б. О некоторых вопросах практики возмещения судебных расходов // Хозяйство и право. 2012. № 2. – 0,5 п.л.

17. 17. Панов А.Б. Действие законодательства об административных правонарушениях во времени // Вестник Федерального арбитражного суда Северно-Кавказского округа. 2012. № 1. – 0,5 п. л.

18. 18. Панов А.Б. Валютные правонарушения: как же с ними быть? // Российский судья. 2012. № 3.- 0,75 п.л.

Иные публикации

19. Панов А.Б. К вопросу об административной ответственности за налоговые правонарушения // Вестник Уральского института экономики, управления и права. № 4 (17). 2011. – 1,5 п. л.

20. Панов А.Б. Полномочия индивидуального предпринимателя // Безопасность бизнеса. 2011. № 4. – 0,5 п.л.

21. Панов А.Б. К вопросу об ответственности // Сборник научных трудов международной научно-практической конференции «Современная теория финансового права: научные и практические аспекты развития институтов общей части финансового права». Москва, ФГБОУ ВПО «Российская академия правосудия». 2011. - 1 п.л.

22. Панов А.Б. Административные правонарушения, рассматриваемые в судебном порядке // Сборник научных трудов научно-практической конференции. «Административное судопроизводство». Москва, НИУ-ВШЭ. 2011. - 0,5 п.л.

23. Панов А.Б. Об административной ответственности // Сборник научных трудов международной научно-практической конференции, посвященной 80-летию ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» «Право и его реализация в XXI веке». Саратов. 2011. – 0,2 п.л.

24. Панов А.Б. О процедуре вынесения решения налогового органа // Сборник V Международной научно-практической конференции «Налоговые споры: опыт России и других стран». ФГБО УВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Москва. 2011. – 0,5 п.л.

Панов Алексей Борисович

Административная ответственность юридических лиц

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Лицензия

Подписано в печать

Формат 60x84/16

Бумага офсетная. Печать офсетная.

Усл. печ. л1

Тираж 100 экз. Заказ №

Типография издательства

А.Б. Панов справедливо отмечает, что законодательная несогласованность в определении вины юридического лица создает сложные проблемы в административно-юрисдикционной деятельности, что подтверждается противоречивой практикой судов арбитражной системы.

В настоящее время в теоретических спорах в практике судов выделяют три подхода к определению вины юридического лица: 1) когда вина юридического лица определяется через оценку субъектом административной юрисдикции возможности юридического лица соблюдать требования нормы закона; 2) когда вина юридического лица определяется через вину руководителя или иного его работника; 3) когда юридическое лицо привлекается к административной ответственности при отсутствии вины (объективное вменение).

Автор высказывает мнение, что органы публичной власти, которые наделяются статусом юридического лица для осуществления их участия в гражданском обороте, не могут являться субъектами административной ответственности, так как это противоречит концепции правового статуса органа публичной власти и концепции административной ответственности.

Представляется обоснованным, заслуживающим одобрения и поддержки предложение автора о введении в изучение административного права России такой важной его части, как "административная ответственность юридических лиц", а представленная работа может быть положена в основу будущей магистерской программы.

1. •Раздел I. Административное право.

Введение в административное право

1. •Тема 1. Государственное управление, государственная деятельность и исполнительная власть (1—13)
2. •Тема 2. Административное право: предмет, метод, система отрасли. Наука административного права (14—28)
3. •Тема 3.Административно-правовые нормы и правоотношения. Источники административного права (29—48)

Субъекты административного права

1. •Тема 4. Граждане как субъекты административного права (49—67)
2. •Тема 5. Коллективные субъекты административного права (68—87)
3. •Тема 6. Правовой статус Президента РФ (88—98)
4. •Тема 7. Органы государственной исполнительной власти: система и компетенция (99—118)
5. •Тема 8. Служба и служащие (административно-правовой аспект) (119—138)

Формы и методы реализации компетенции субъектами административного права исполнительной власти

1. •Тема 9. Управленческая деятельность: формы и методы (139—151)
2. •Тема 10. Административное принуждение и административная ответственность (152—167)
3. •Тема 11. Способы обеспечения законности и дисциплины в деятельности исполнительной власти (168—186)

Процессуальная часть

1. •Тема 12. Место административно-процессуальной деятельности в системе юридических процессов (187—202)
2. •Тема. 13 Административно-процессуальная деятельность (203—216)
3. •Тема 14. Вопросы производства по делам об административных правонарушениях (217—235)
4. •Тема 15. Административно-процессуальное право (236—249)
5. •Тема 16. Административное судопроизводство – вид судопроизводства в Российской Федерации (250—258)

Особенная часть

1. •Тема 17. Административно-правовое регулирование в сфере экономики (259—275)

Тема 18. Административно-правовое регулирование в социально-культурной области (276—289)

1. •Тема 19. Обеспечение безопасности личности, общества, государства (290—309)
2. •Тема 20. Административно-правовые основы государственного управления в сфере юстиции и международных отношений (310—325)

1. •Раздел II. Административная ответственность

1. •Тема 21. Административная ответственность (повышенный уровень сложности) (326—393)

1. •Раздел III. Административный процесс

1. •Тема 22. Место административно-процессуальной деятельности в системе юридических процессов (394—414)
2. •Тема 23. Понятие, принципы и виды административно-процессуальной деятельности (415—428)
3. •Тема 24. Вопросы производства по делам об административных правонарушениях (429—462)
4. •Тема 25. Производство по жалобам (463—475)
5. •Тема 26. Предмет административно-процессуального права (476—493)

1. •Раздел IV Тезариус.

А.Б.Панов Административное право и процесс в тестах. – Ростов-на-Дону: Альтаир, 2011. — 252 с.

© А.Б.Панов, при использования материалов ссылка на сайт строго обязательна.

Источники и список рекомендуемой литературы для подготовки к тестам:

Конин Н.М. Административное право России: Учебник. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. 448 с.

Административное право России: курс лекций. К.С. Бельский и др.; под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. 704 с.

Панова И.В. Административно-процессуальное право России. И.В. Панова., 3-е изд., пересмотр. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. 336 с.

Административное право: Учебник. Под ред. Л.Л. Попова. 2-е изд., перераб. и доп. Юристъ, 2006. 703 с.

Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. 768 с.

В научной литературе существует множество взглядов на проблему соотношения административной и налоговой ответственности. Первый подход состоит в том, что налоговую ответственность рассматривают как особый вид государственного принуждения в сфере налогообложения и как один из видов ответственности в системе юридической ответственности, применяемой к налогоплательщикам, плательщикам сборов, налоговым агентам и их должностным лицам за нарушения законодательства о налогах и сборах. Например, В.А. Кинсбурская выделяет в налоговой ответственности ее особую самостоятельную правовую природу, однако вместе с тем отмечает, что по своей природе налоговая ответственность является разновидностью административной ответственности2 . В частности, она предлагает в Налоговом кодексе РФ соответствующие составы целесообразно сгруппировать в рамках статей, предусматривающих одновременно санкции как для самих субъектов налогообложения, так и для их должностных лиц. При этом предлагается и внесение соответствующих поправок в ст. 1.1 КоАП РФ, в частности, указание в этой статье на то, что вопросы административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов регулируются НК РФ и положения КоАП РФ на них не распространяются3.
Другой, более распространенный подход заключается в том, что нарушения налогового законодательства могут быть только двух видов: уголовные преступления и административные правонарушения4. Так называемая «налоговая ответственность» за нарушения налогового законодательства, которая предусмотрена в НК РФ, отмечает Е.В. Овчарова, по существу является административной ответственностью. Правильность такого подхода обоснована учеными А.П. Алехиным и С.Г. Пепеляевым5 и подтверждается правовой позицией Конституционного Суда РФ в Постановлении по делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона РФ от 24 июня 1993 года «О федеральных органах на логовой полиции» от 17 декабря 1996 г6. В указанном Постановлении Конституционный суд РФ определяет санкции, применяемые за нарушения налогового законодательства, как административно-правовые и уголовно-правовые по своему характеру.

В соответствии с п. 4 ст. 23 НК РФ за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на него обязанностей налогоплательщик (плательщик сборов) несет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Сравнительный анализ административной и так называемой «налоговой ответственности» позволяет выявить проблемы, возникающие в связи с применением на практике данных видов ответственности, изучение которых создает предпосылки для дальнейшего совершенствования законодательства. Наиболее актуальной проблемой является регулирование процессуальных норм, регламентирующих порядок привлечения к административной ответственности. Данная задача может быть решена путем разработки Административного процессуального кодекса, который регулировал бы общественные отношения, связанные с осуществлением судебного контроля за деятельностью органов, наделенных полномочиями привлекать к административной ответственности, либо внесением изменений в АПК РФ.

За рубежом можно привести значительное число примеров разрозненности (отраслевой привязанности) публично-правовой ответственности. Так, санкции за налоговые правонарушения (в том числе и криминального характера) в большинстве зарубежных государств устанавливаются именно налоговым законодательством. Публично-правовые санкции (без четкого разграничения на административные и уголовные) предусмотрены, например, в Болгарии, Германии, Испании, Канаде, США, Франции. При этом, как показывает мировой опыт, имеются все ресурсы для совершенствования института ответственности за совершение налоговых правонарушений (в широком понимании этого термина - как любых некриминальных противоправных деяний) именно в рамках налогового права. Регулирование уголовной ответственности в рамках налогового законодательства - безусловно, преждевременное для России предложение. Тем не менее нормы об административных санкциях, по нашему мнению, могут (и должны) располагаться только в одном акте - КоАП РФ, поскольку это отвечает практическим потребностям, упрощает и унифицирует процедуру взыскания соответствующих санкций.

Анализ зарубежного опыта в области налоговой ответственности позволяет сделать вывод о том, что в большинстве государств умышленное неисполнение налоговых обязанностей, выражающееся в уклонении от уплаты налогов, расценивается как общественно опасное уголовно наказуемое деяние7. В странах англосаксонской системы права уголовная ответственность за налоговое мошенничество предусмотрена не только для физических лиц, но и для юридических лиц (корпораций).

Дополнительными наказаниями, применяемыми к налоговым преступникам, в уголовном законодательстве зарубежных стран являются конфискация имущества, приобретенного на средства, сокрытые от налогообложения, лишение права на получение прибыли от сделки, запрет на участие в публичных торгах или на работу в государственных учреждениях, ограничение в избирательном праве, а также лишение иных гражданских прав, включая право носить оружие, выступать в качестве опекуна или попечителя, публичное оглашение факта совершения тем или иным лицом налогового преступления. Так, в Канаде за вынесением обвинительного приговора в отношении налогового преступника следует обязательная публикация соответствующих фактов в средствах массовой информации8. В США на официальном сайте Службы внутренних доходов приводятся сведения о привлечении конкретных налогоплательщиков к уголовной ответственности. Во Франции суд, рассматривающий дела об обманных действиях налогоплательщиков, обязан дать распоряжение об обязательном опубликовании обвинительного приговора в официальном печатном издании.

Таким образом, можно сказать, что из нормативной конструкции административной ответственности следует ряд признаков, которые находят свое отражение применительно к налоговой ответственности:

1) налоговое правонарушение является разновидностью административного правонарушения, т.к.:

посягает на установленный государством порядок управления (ст. 1.2 и ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ; п. 1 ст. 2 и ст. 106 НК РФ);

не имеет общественной опасности преступления (ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ; ст. 106 и п. 3 ст. 108 НК РФ);

обусловливает привлечение физического лица к ответственности с 16-летнего возраста (ч. 1 ст. 2.3 КоАП РФ; п. 2 ст. 107 НК РФ);

- основанием для привлечения лица к ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах является установление факта совершения данного нарушения решением налогового органа, вступившим в силу (п. 3 ст. 108 НК РФ);

субъектами налоговых правонарушений являются наряду с физическими лицами также организации (ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ; п. 1 ст. 107 НК РФ);

налоговые санкции применяются за деяния, совершение которых не обусловлено наличием служебных (трудовых) правоотношений между налоговым органом и правонарушителем (ст. 106 НК РФ) и по своей сути являются административными взысканиями - штрафами (п. 2 ст. 114 НК РФ);

привлечение лица к налоговой ответственности не влечет состояния судимости (п. 3 ст. 112 НК РФ).

Точки зрения об административно-правовой природе налоговой ответственности придерживаются также Конституционный Суд РФ и высшее руководство страны. Таким образом, в КоАП РФ должны быть сосредоточены все виды правонарушений, влекущих за собой ответственность в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами. Однако не все составы административных правонарушений, предусмотренные федеральными законами, включены в КоАП РФ.

Также важной проблемой, требующей своего внимания, является вопрос о персонификации ответственности за налоговые правонарушения. Между тем персонификация ответственности за налоговые правонарушения, допущенные в деятельности организации в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением должностным лицом своих трудовых обязанностей, -очень важный фактор, особенно учитывая значимые негативные последствия привлечения лица к административной ответственности. Общие требования привлечения к административной ответственности должностных лиц закреплены в статьях 2.4 (с примечанием) и 2.6 КоАП РФ.

Привлечение к административной ответственности возможно только в случае виновных действий (бездействия) лица (ст. 2.1 КоАП РФ). Следовательно, субъект административной ответственности - это должностное лицо организации, в чьи трудовые обязанности входит обеспечение выполнения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность. Должностные лица отвечают за нарушение установленных правил не только в результате собственных действий, но и вследствие неправильных указаний подчиненным и непринятия мер по соблюдению обязательных для исполнения правил другими работниками. Общие требования привлечения к административной ответственности должностных лиц закреплены в статьях 2.4 (с примечанием) и 2.6 КоАП РФ.

Для решения проблемы персонификации ответственности при определении субъекта административной ответственности необходимо проанализировать трудовые функции работников организации.

При отсутствии в организации четкой документации, позволяющей определить круг должностных обязанностей и пределы ответственности каждого должностного лица, ответственность за правонарушения в деятельности организации несет в первую очередь руководитель организации. Это касается практически всех аспектов деятельности организации и ее руководителя. При отсутствии в организации документации об обязанностях конкретных должностных лиц, позволяющей определить круг должностных обязанностей и сферу ответственности каждого работника организации, налоговые органы, скорее всего, предъявят претензии за допущенные нарушения в деятельности организации ее руководителю.

Однако отсутствие в организации документов, свидетельствующих о характере обязанностей ее должностных лиц, еще не означает, что во всех случаях к ответственности за налоговое правонарушение будет привлекаться руководитель организации. Например, как отмечалось выше, за непредставление налоговой декларации, бухгалтерской отчетности или других сведений в налоговый орган административное наказание должно применяться к главному бухгалтеру или бухгалтеру при отсутствии в штате должности главного бухгалтера (п. 2 ст. 6 Закона о бухучете9). Заметим, что если судьей будет установлено, что протокол об административном правонарушении составлен в отношении ненадлежащего субъекта, то он может быть возвращен в налоговый орган для устранения недостатков (п. 4 ч. I ст. 29.4 КоАП РФ). На этом же основании не исключается и возможность прекращения судьей производства по делу в отношении ненадлежащего субъекта (п. 2 ч. I ст. 24.5 КоАП РФ).

Еще один аспект при привлечении субъектов к административной ответственности касается возможностей и способов обжалования актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц в административном порядке.

Порядок обжалования актов налоговых органов и действий (бездействия) их должностных лиц определяется, в частности, гл. 19 НК РФ. В соответствии со ст. 137 НК РФ каждое лицо имеет право обжаловать акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц, если, по мнению этого лица, такие акты, действия или бездействие нарушают его права.

Статья 138 «Порядок обжалования» НК РФ определяет, что акты налоговых органов, действия или бездействие их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд. Подача жалобы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) не исклю чает права на одновременную или последующую подачу аналогичной жалобы в суд, если иное не предусмотрено ст. 101.2 НК РФ, которая устанавливает, что решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящем налоговом органе. В случае обжалования такого решения в судебном порядке срок для обращения в суд исчисляется со дня, когда лицу, в отношении которого вынесено это решение, стало известно о вступлении его в силу.

В случае обжалования актов налоговых органов, действий их должностных лиц в вышестоящий налоговый орган по заявлению налогоплательщика (плательщика сборов, налогового агента) исполнение обжалуемых актов, совершение обжалуемых действий могут быть приостановлены по решению вышестоящего налогового органа.

Рассмотрим порядок и сроки подачи жалобы в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу.

Статья 139 НК РФ определяет, что жалоба на акт налогового органа, действия или бездействие его должностного лица подается соответственно в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу этого органа.

Жалоба в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) подается, если иное не предусмотрено НК РФ, в течение трех месяцев со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав. К жалобе могут быть приложены обосновывающие ее документы.

Регламентом рассмотрения налоговых споров в досудебном порядке, утвержденном Приказом МНС России от 17.08.2001 № БГ-3-14/290 (далее - Регламент), предусматривается процедура рассмотрения налоговыми органами жалоб налогоплательщиков или налоговых агентов на акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц. Пункт 2.1 Регламента устанавливает, что жалоба налогоплательщика рассматривается вышестоящим налоговым органом (вышестоящим должностным лицом) в срок не позднее одного месяца со дня ее получения налоговым органом.

Жалоба не подлежит рассмотрению в следующих случаях:

а) пропуска срока подачи жалобы (в соответствии со ст. 139 НК РФ);

б) отсутствия указаний на предмет обжалования и обоснования заявляемых требований;

в) подачи жалобы лицом, не имеющим полномочий выступать от имени налогоплательщика;

г) при наличии документально подтвержденной информации о принятии жалобы к рассмотрению вышестоящим налоговым органом (должностным лицом);

д) получения налоговым органом информации о вступлении в законную силу решения суда по вопросам, изложенным в жалобе.

Заявителю должно быть сообщено о невозможности рассмотрения его жалобы в десятидневный срок со дня ее получения.

В разд. 4 Регламента даны рекомендации по перечню документов, которые могут быть приложены к жалобе.

В соответствии с Сообщением ФНС России от 09.02.2011 «О содержании жалобы, подаваемой в налоговый орган» жалоба (апелляционная жалоба) подается в письменной форме. Жалоба (апелляционная жалоба) подписывается заявителем или его представителем (законным или уполномоченным).

В жалобе (апелляционной жалобе) необходимо указать:

1) наименование налогового органа, в который подается жалоба (апелляционная жалоба), или должность, фамилию, имя и отчество должностного лица, которому направляется жалоба;

персональные данные заявителя: фамилию, имя и отчество (полностью), почтовый индекс и адрес места жительства, адрес электронной почты и номер телефона (при наличии);

идентификационный номер налогоплательщика (ИНН), при этом физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, вправе указывать не ИНН, а свои персональные данные, предусмотренные п. 1 ст. 84 НК РФ;

наименование налогового органа, решение которого обжалуется, или фамилию, имя и отчество должностного лица, действия (бездействие) которого обжалуются;

требования заявителя со ссылкой на законы и иные нормативные правовые акты;

обстоятельства, на которых основаны доводы налогоплательщика, и подтверждающие эти обстоятельства доказательства;

суммы оспариваемых требований в разрезе (налога, вычета, в котором отказано, пени, штрафа);

расчет оспариваемой денежной суммы;

перечень прилагаемых документов.

В жалобе (апелляционной жалобе) должны быть указаны и иные сведения, если они необходимы для правильного и своевременного рассмотрения дела, могут содержаться ходатайства, в том числе ходатайство о применении обстоятельств, смягчающих или исключающих ответственность.

Перечень документов, подаваемых вместе с жалобой, определяется в соответствии с Сообщением ФНС России от 15.02.2011 «О документах, которые рекомендуется приложить к жалобе, подаваемой в налоговый орган» и включает в себя:

документы, подтверждающие обстоятельства, на которых налогоплательщик основывает свои требования;

расчет оспариваемых сумм налогов, сбора, пени, штрафов, налогового вычета, на который претендует налогоплательщик, и иные расчеты;

доверенность или иные документы, подтверждающие полномочия лица, подписавшего жалобу (в случае, если жалоба подписана не самим налогоплательщиком, -заявителем).

Подписать жалобу может, помимо самого налогоплательщика, его законный или уполномоченный представитель. Законными представителями налогоплательщика -физического лица признаются лица, выступающие в качестве его представителей в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Уполномоченным представителем налогоплательщика признается физическое или юридическое лицо, уполномоченное налогоплательщиком представлять его интересы в отношениях с налоговыми органами.

Не могут быть уполномоченными представителями налогоплательщика должностные лица налоговых органов, таможенных органов, органов внутренних дел, судьи, следователи и прокуроры.

Уполномоченный представитель налогоплательщика - физического лица осуществляет свои полномочия на основании нотариально удостоверенной доверенности или доверенности, приравненной к нотариально удостоверенной в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. При несоблюдении требований относительно подтверждения полномочий представителя в рассмотрении жалобы может быть отказано.

В случае пропуска по уважительной причине срока подачи жалобы этот срок по заявлению лица, подающего жалобу, может быть восстановлен соответственно вышестоящим должностным лицом налогового органа или вышестоящим налоговым органом.

Апелляционная жалоба на решение налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения подается до момента вступления в силу обжалуемого решения.

Жалоба на вступившее в законную силу решение налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, которое не было обжаловано в апелляционном порядке, подается в течение одного года с момента вынесения обжалуемого решения.

Апелляционная жалоба на соответствующее решение налогового органа подается в вынесший это решение налоговый орган, который обязан в течение трех дней со дня поступления указанной жалобы направить ее со всеми материалами в вышестоящий налоговый орган.

Лицо, подавшее жалобу в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу, до принятия решения по этой жалобе может ее отозвать на основании письменного заявления. Отзыв жалобы лишает подавшее ее лицо права на подачу повторной жалобы по тем же основаниям в тот же налоговый орган или тому же должностному лицу.

По итогам рассмотрения жалобы на акт налогового органа вышестоящий налоговый орган (вышестоящее должностное лицо) вправе: оставить жалобу без удовлетворения; отменить акт налогового органа; отменить решение и прекратить производство по делу о налоговом правонарушении; изменить решение или вынести новое решение.

По итогам рассмотрения жалобы на действия или бездействие должностных лиц налоговых органов вышестоящий налоговый орган (вышестоящее должностное лицо) вправе вынести решение по существу.

По итогам рассмотрения апелляционной жалобы на решение вышестоящий налоговый орган вправе: оставить решение налогового органа без изменения, а жалобу - без удовлетворения; отменить или изменить решение налогового органа полностью или в части и принять по делу новое решение; отменить решение налогового органа и прекратить производство по делу.

В соответствии с п. 2 Письма МНС России от 05.04.2001 № ВП-6-18/274@ решение вышестоящего налогового органа по жалобе налогоплательщика на акт налогового органа в обязательном порядке должно содержать вводную, мотивировочную и резолютивную части. Резолютивная часть решения выносится по форме, предусмотренной п. 2 ст. 140 НК РФ.

Решение налогового органа (должностного лица) по жалобе принимается в течение одного месяца со дня ее получения. Указанный срок может быть продлен руководителем (заместителем руководителя) налогового органа для получения документов (информации), необходимых для рассмотрения жалобы, у нижестоящих налоговых органов, но не более чем на 15 дней. О принятом решении в течение трех дней со дня его принятия сообщается в письменной форме лицу, подавшему жалобу.

Подача жалобы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) не приостанавливает исполнения обжалуемого акта или действия, за исключением следующего. Пунктом 2 ст. 141 НК РФ установлено, что если налоговый орган (должностное лицо), рассматривающий жалобу, имеет достаточные основания полагать, что обжалуемые акт или действие не соответствуют законодательству Российской Федерации, указанный налоговый орган вправе полностью или частично приостановить исполнение обжалуемых акта или действия. Решение о приостановлении исполнения акта (действия) принимается руководителем налогового органа, принявшим такой акт, либо вышестоящим налоговым органом. О принятом решении в течение трех дней со дня его принятия сообщается в письменной форме лицу, подавшему жалобу. При этом, исходя из практики применения п. 2 ст. 141 НК РФ, для приостановления исполнения обжалуемого акта или действия необязательно наличие заявления лица, обратившегося с жалобой. Однако изложение налогоплательщиком в тексте жалобы соответствующего ходатайства не противоречит требованиям действующего законодательства и может способствовать принятию налоговым органом решения о приостановлении исполнения обжалуемого решения.

При рассмотрении апелляционной жалобы вышестоящий налоговый орган не должен извещать налогоплательщика (заявителя) о времени рассмотрения его жалобы. Соответственно, участие заявителя в рассмотрении такой жалобы не является обязательным.

Так, в Письме Минфина России от 24.06.2009 № 03-02-07/1-323 указано, что согласно пп. 15 п. 1 ст. 21 НК РФ налогоплательщики имеют право на участие в процессе рассмотрения материалов налоговой
проверки или иных актов налоговых органов в случаях, предусмотренных НК РФ.

В соответствии с п. 2 ст. 101 НК РФ руководитель (заместитель руководителя) налогового органа извещает о времени и месте рассмотрения материалов налоговой проверки лицо, в отношении которого проводилась эта проверка. Это лицо вправе участвовать в процессе рассмотрения материалов указанной проверки лично и (или) через своего представителя.

В НК РФ не содержится требование об обязательности привлечения налогоплательщика к участию в процедуре рассмотрения его жалобы вышестоящим налоговым органом.

Таким образом, обязательность участия налогоплательщика в рассмотрении его апелляционной жалобы НК РФ и каким-либо иным документом не предусмотрена. Данная точка зрения подтверждена и в Постановлении Президиума ВАС РФ от 21.09.2010г. № 4292/10. Президиум ВАС РФ указал, что согласно пп. 15 п. 1 ст. 21 НК РФ налогоплательщики имеют право на участие в процессе рассмотрения материалов налоговой проверки или иных актов налоговых органов в случаях, предусмотренных НК РФ. Отказывая в удовлетворении заявления общества, суды первой и апелляционной инстанций исходили из буквального толкования положений ст. 140 НК РФ, в которых отсутствует требование об обязательности привлечения налогоплательщика к участию в процедуре рассмотрения вышестоящим налоговым органом его жалобы.

Порядок рассмотрения жалобы на акты налогового органа, действия или бездействие его должностного лица предусмотрен гл. 20 НК РФ, однако обязанность обеспечения присутствия налогоплательщика при рассмотрении жалобы в данной главе также не предусмотрена.

За рубежом имеется довольно большой опыт досудебного урегулирования налоговых споров. Например, в Германии существует профессия так называемого налогового консультанта10. Налоговое консультирование регулируется Законом «О налоговом консультировании». К концу 2007 г. насчитывалось больше 73000 физических лиц, аккредитованных как налоговые консультанты, и зарегистрировано 7500 юридических лиц по налоговому консультированию. Они отличаются высокой профессиональностью и при исполнении своей деятельности подчиняются строгим этическим принципам и правилам.

Налоговые консультанты предлагают своим клиентам (налогоплательщикам) на договорной основе услуги, которые способствуют качественному выполнению ими своих налоговых обязанностей. Клиенты обращаются к налоговому консультанту, как правило, не только с целью подготовки необходимой для предоставления в налоговые органы налоговой документации. Они связывают с этим уверенность в том, что консультант, учитывая все обстоятельства их собственных дел, активным консультативным воздействием оберегает их как от переплаты, так и от недоплаты налогов. В этой системе есть выгода и для налоговых органов. Опыт показывает, что качественное налоговое консультирование, несомненно, может повлиять на повышение эффективности делопроизводства в налоговых органах.

Налоговые консультанты как специалисты в области налогообложения в состоянии общаться с представителями налоговых органов на «одном языке». Налоговые консультанты призваны и способны выступить в качестве посредника между налогоплательщиком и налоговым органом как в объективном, так и в субъективном плане. Разногласие и проблемы между налоговым органом и налогоплательщиком могут решаться на деловом уровне, оттесняя эмоциональные аспекты возможного конфликта на задний план. Ответы на вопросы и запросы в адрес налогоплательщика, как правило, отличаются высокой профессиональностью. При участии налогового консультанта для налогового органа часто отпадает необходимость изложить налогоплательщику суть того или иного нормативного положения.

В результате двухсторонние отношения между налогоплательщиком и налоговым органом с подключением налогового консультанта становятся трехсторонними. Если отношения между налогоплательщиком и налоговым органом основываются на налоговых законах, то налогоплательщик и налоговый консультант взаимодействуют на основе гражданского права посредством хозяйственного договора о предоставлении услуг по налоговому консультированию. Отношения же между налоговым консультантом и налоговым органом строятся на основе доверенности, предоставленной налогоплательщиком своему налоговому консультанту. Налоговый консультант, вступая в контакт с налоговым органом, на основе взаимной договоренности представляет интересы своего клиента в пределах, дозволенных законом. Отношения между финансово-налоговыми органами и налоговыми консультантами в Германии в общем плане отличаются еще и тем, что они основываются на принципе взаимоуважения и взаимного понимания отведенных им ролей в системе налогообложения.

В целом все это способствует профилактической работе по предотвращению налоговых конфликтов, которая нередко сводится к тому, что налоговому консультанту дано право выступать посредником между налоговой администрацией и лицами, обязанными платить налоги.

Неформальными методами, теоретически применимыми для регулирования налоговых конфликтов в Германии, признаются такие методы, результаты которых принципиально не могут оспариваться перед финансово-налоговым судом. Они малоэффективные, так как не гарантируют достижения правовой защиты налогоплательщика. К ним относятся обращение (петиция), возражение, жалоба в вышестоящую инстанцию против действия или бездействия должностного лица и ходатайство о простом изменении акта об уплате налога.

Право на обращение (петицию) заложено в Конституции Германии, по которой каждый может обращаться в органы законодательной и исполнительной власти. По налоговым вопросам обращение может быть предъявлено подведомственному или вышестоящему земельному финансово-налоговому органу, а также петиционной комиссии при парламенте земли (ландтаг). Предметом такого обращения может служить просьба об устранении недостатков или об инициировании каких-то действий.

Возражение – разновидность конституционного права на обращение, направленное в адрес определенного должностного лица, действия которого порицаются. Оно по сути дела представляет собой просьбу к должностному лицу о пересмотре принятого им решения.

Жалобы в вышестоящую инстанцию против действия, бездействия или поведения определенного должностного лица также основываются на конституционном праве. Но из практических соображений к ним рекомендуется прибегать только в исключительных случаях, потому что таким путем, как правило, собственные проблемы налогоплательщика не решить. Лучше пользоваться посредническим опытом налогового консультанта.

Ходатайство о простом изменении акта об уплате налога (налогового извещения) является единственным неформальным методом регулирования налоговых конфликтов, предусмотренным Законом «О порядке взимания налогов, сборов и пошлин». К другим нормативным актам налоговых органов, кроме налоговых извещений, этот метод не применим. Ходатайство необходимо возбуждать до истечения срока, установленного законом для формального досудебного обжалования акта. При ходатайстве о простом изменении налогового извещения не представляется возможным приостановить исполнение акта. По существу ходатайство о простом изменении акта отличается от досудебного обжалования еще и тем, что этот акт проверяется только в пределах возбужденного ходатайства и нельзя изменить налоговое извещение в неблагоприятном для налогоплательщика направлении.

Получив акт об уплате налогов или другой обязывающий нормативный акт от налогового органа, налогоплательщик имеет возможность оспаривать его в установленном порядке. Закон предписывает четкую процедурную последовательность обжалования актов налоговых органов.

Прежде чем обратиться в суд, налогоплательщик обязательно должен обжаловать акт налогового органа в досудебном порядке, направляя жалобу в письменной форме в орган, издавший этот акт. Жалоба подается в течение месяца со дна поступления акта. Обжалование должно быть формально допустимо и обоснованно. Недопустимым считается обжалование тогда, когда налогоплательщик не обременён обжалованным актом. Недопустимые либо необоснованные обжалования опровергаются без разбирательства.

Пример, налогоплательщику поступает извещение об уплате подоходного налога с завышенными, по сравнению с декларацией, доходами. Размер же начисленного налога с учетом стандартных вычетов равняется нулю. Авансовых платежей не было, поэтому сумм, подлежащих возмещению, не имеется. Обжалование такого извещения из-за отсутствия обременения налогоплательщика в принципе недопустимо. Исключением, когда обжалование «нулевых» извещении все-таки допускается, зачастую является случай, когда налоговое извещение налогоплательщиком может предъявляться в другие органы исполнительной власти с целью получения, например, каких-нибудь социальных дотаций, величина которых определяется в зависимости от размера доходов.

По допустимым и обоснованным жалобам должно приниматься решение. Определенный срок на это решение немецким законом не установлен. До принятия решения налоговым органом налогоплательщик при желании на основе соответствующего заявления имеет право на устное обсуждение основополагающих фактов жалобы и их налогово-правового толкования. Пошлина за досудебное обжалование актов налоговых органов не взимается.

Подача жалобы сама по себе не приостанавливает исполнение обжалуемого акта. Налогоплательщик особым заявлением должен известить налоговый орган о таком желании. При наличии серьезных признаков, ставящих правомерность акта под сомнение, налоговый орган должен приостановить его исполнение. Неудовлетворение заявления на приостановление исполнения акта, в свою очередь, тоже подлежит обжалованию с той лишь разницей, что налогоплательщик по вопросу приостановления имеет возможность сразу обратиться в суд. Во всяком случае, решение по этому поводу налоговый орган должен принимать в экстренном порядке, не ожидая исхода основного дела.

Исход досудебного разбирательства может быть следующим:

налогоплательщик до вынесения решения отзывает свою жалобу;

налоговый орган полностью удовлетворяет жалобу, отменяет акт и при необходимости издает новый, исправленный акт (налоговое извещение);

налоговый орган полностью оставляет жалобу без удовлетворения с вынесением письменного решения;

налоговый орган частично оставляет жалобу без удовлетворения с вынесением письменного решения и издает новый, частично исправленный акт (налоговое извещение).

Подачу досудебной (и судебной) жалобы налогоплательщик может поручить уполномоченному лицу. Уполномоченными могут быть адвокаты и налоговые консультанты. Налоговые консультанты, исполняя роль «налоговых адвокатов», в Германии являются неотрывной составной частью системы правосудия в области налогового права. Они обязаны на основе отведенных им полномочий, придерживаясь общепризнанных норм профессиональной этики, представлять, защищать и оспаривать законные интересы и права своих клиентов перед налоговыми органами и правосудием. Получив поручение, уполномоченный, ссылаясь на доверенность, вносит жалобу, обосновывает ее и самостоятельно принимает все решения по ходу дела. Доверенность, выданная клиентом своему налоговому консультанту, необходимо предъявить налоговому органу один раз, и она действительна, пока не извещается об ее истечении. Она обычно включает в себя полномочия на получение документов, что позволяет налоговому консультанту самостоятельно принимать решение, отдавать заявления, обжаловать извещения и так далее, даже в отсутствие клиента.

Судебное рассмотрение налоговых споров в Германии регулируется Законом «О налогово-финансовых судах»11. Само его название уже говорит о том, что в Германии существуют специальные суды и судьи для рассмотрения налоговых споров в судебном порядке. Имеются налогово-финансовые суды первой инстанции на уровне земель и один апелляционный суд (Федеральный финансовый суд) на федеральном уровне.

Судебному обжалованию подлежат налоговые акты, к которым имеются решения налогового органа о полном и частичном опровержении досудебной жалобы. В результате акт с решением становится предметом иска. В первой судебной инстанции истцом всегда выступает налогоплательщик, а ответчиком - налоговой орган. Срок для подачи жалобы в суд составляет один месяц со дня поступления налогоплательщику решения об опровержении (неудовлетворении) досудебной жалобы. Истец обязан письменным обоснованием жалобы указать на все обстоятельства и представить все имеющиеся доказательства, обосновывающие его жалобу.

Суд первой инстанции обязан исследовать все доступные ему по делу факты. Это, прежде всего, показания и документы, предоставленные налогоплательщиком, и ответные показания налогового органа. Кроме того, суду налоговым органом должны предоставляться документы делопроизводства, составленные им при камеральной или выездной проверке, при оформлении обжалованного акта и принятии решения по его досудебному обжалованию. Суд к тому же обязан учитывать в ходе судебного процесса впервые приведенные сторонами по делу факты и названные обстоятельства. От налогоплательщика изложения по применению нормативных положений налогового права к обжалованному делу не требуется. В зависимости от сложности рассматриваемого дела привлекается налоговый консультант или адвокат.

Подача судебной жалобы, как и в случаи досудебной жалобы, не приостанавливает исполнение обжалуемого акта. Налогоплательщик должен ходатайствовать о том особым заявлением в суд, как правило, на основе неудовлетворения такого же заявления налоговым органом. При наличии серьёзных признаков, ставящих под сомнение обжалуемый акт, с целью временной правовой защиты суд экстренным решением может приостанавливать его исполнение.

Исход судебного процесса первой инстанции может быть следующим:

налогоплательщик до вынесения судом решения отзывает свою жалобу, на чем процесс и прекращается;

налоговый орган до вынесения судом решения удовлетворяет жалобу, отменяет акт и при необходимости издает новый, исправленный акт (налоговое извещение), на чем процесс (при полном удовлетворении) становится беспредметным;

суд письменным решением полностью или частично удовлетворяет жалобу и при необходимости обязывает налоговый орган издать соответствующий новый акт;

суд полностью или частично оставляет жалобу без удовлетворения с вынесением письменного решения.

В последних двух случаях суд первой инстанции должен принять решение о допущении/недопущении ревизионной жалобы в апелляционный суд. При недопущении проигравшая сторона имеет право обратиться в апелляционный суд с обжалованием недопущения. Таким образом, истцом при Федеральном финансовом суде может быть налогоплательщик или налоговый орган. Апелляционный суд (суд второй инстанции) рассматривает дело только с точки правомерности применения закона судом первой инстанции. Решение апелляционного суда, как правило, окончательное.

Изредка, когда, по мнению финансового суда (любой инстанции), применимая к рассматриваемому делу норма налоговой законности не соответствует Конституции, этот вопрос может передаваться путем интерпелляции в Федеральный конституционный суд. Чаще до вынесения окончательного решения финансовый суд представляет дело Европейскому Верховному суду для рассмотрения, который, в свою очередь, принимает предварительное решение с точки зрения соответствия касательных дела немецких правовых норм с законности Европейского сообщества.

Судебное рассмотрение связано с судебными издержками, которые возлагаются на налогоплательщика в случае неудовлетворения жалобы или ее отзыва. В других случаях налогоплательщик имеет право на возмещение из государственной казны всех понесенных им расходов в ходе досудебного и судебного обжалования. Но любая из причастных к процессу (первой инстанции) сторон может ходатайствовать о принятии судом касательно издержек противоположного решения.

Пример, налогоплательщик после безуспешного досудебного обжалования акта об уплате налогов обратился с жалобой в суд. Исковое требование направлено на признание налоговых вычетов величиной 9000 евро на реконструкцию арендованного помещения, в чем ему было отказано налоговым органом. В ходе процесса он предъявляет дополнительные документы, прежде не представленные налоговому органу. В результате признаваемая решением суда сумма вычета составляет 12000 евро. На основе соответствующего ходатайства налогового органа суд принимает решение по судебным издержкам таким образом, что налогоплательщик должен оплатить 25% судебных издержек, а 75% его собственных расходов на досудебное и судебное обжалование, в том числе затраты за услуги налогового консультанта или адвоката, ему возмещают из государственной казны.

Практика применения норм об административной ответственности в области налогов и сборов придает особую актуальность рассмотрению вопросов, связанных с определением момента начала и момента окончания административных правонарушений в области налогов и сборов. Необходимость точного определения указанных моментов в случае совершения административных правонарушений в области налогов и сборов играет важную роль для соблюдения сроков давности привлечения к административной ответственности.

Среди правонарушений, заключающихся в неисполнении обязанностей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, основное место занимают правонарушения, заключающиеся в неисполнении обязанностей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, к установленному сроку. К подобным правонарушениям относятся: нарушение сроков представления налоговой декларации (ст. 15.5 КоАП РФ); непредставление сведений, необходимых для осуществления налогового контроля (ст. 15.6 КоАП РФ) и др.

Частью 1 ст. 4.5 КоАП РФ закреплено, что в случае нарушения законодательства о налогах и сборах постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения. При длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные ч. 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения (ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ).

Таким образом, КоАП РФ для определения начала течения сроков давности привлечения к административной ответственности использует два понятия:

день совершения административного правонарушения и

день обнаружения административного правонарушения. Учитывая, что законодательного определения ни одному из перечисленных понятий в КоАП РФ не дано, необходимо обратиться к разъяснениям и выводам судебных органов. По вопросу, что считать днем обнаружения административного правонарушения, обратимся к п. 19 Постановления Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. № 2, который разъясняет, что «днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления».

Обращаясь к нормам ст. 113 НК РФ, регламентирующей сроки привлечения к ответственности за налоговое правонарушение, следует отметить, что начало срока давности привлечения к налоговой ответственности связано с установлением правоприменителем двух моментов:

дня совершения налогового правонарушения (в отношении всех налоговых правонарушений, кроме предусмотренных ст. 120 и 122 НК РФ); или

следующего дня после окончания налогового периода, в течение которого было совершено налоговое правонарушение (в отношении правонарушений, предусмотренных ст. 120 и 122 НК РФ).

Момент окончания срока давности привлечения к налоговой ответственности определен законодателем в ст. 113 НК РФ достаточно четко: им является момент вынесения решения о привлечении к ответственности, причем вступление последнего в законную силу для определения наступления указанного момента не обязательно.

Поскольку НК РФ также не определяет, что является днем совершения налогового правонарушения, необходимо обратиться к выводам судебной практики. В качестве примера определим, что является днем совершения налогового правонарушения в виде непредставления налоговой декларации (ст. 119 НК РФ).

Так, судом высказана позиция, что «моментом совершения налогового правонарушения, предусмотренного ст. 119 НК РФ, является день, следующий за последним днем срока, установленного законом, в течение которого налогоплательщик обязан был представить в налоговый орган по месту учета соответствующую декларацию».

Судебная практика, сложившаяся по вопросу, что считать днем обнаружения правонарушения, не является единообразной, что является источником для разного рода противоречий при применении норм ответственности.

Необходимо обратиться к анализу судебной практики по рассмотрению дел об административных правонарушениях.

Выделим несколько случаев в правоприменительной практике, с которыми приходится сталкиваться арбитражным судам при рассмотрении дел, связанных с привлечением юридических лиц к административной ответственности.

Первый случай касается практики привлекающих к ответственности органов увеличения размера штрафа за налоговые правонарушения на 100 % в соответствии с п. 4 ст. 114 НК РФ. По конкретному делу был выявлен инспекцией факт непредставления в установленный Кодексом срок сведений об открытии счетов на основании сообщений банка также в один день и зафиксирован в актах, датированных одним числом. Поэтому при названных обстоятельствах оснований для увеличения в решениях инспекции от 18.07.2006 штрафов по пункту 4 статьи 114 Кодекса не имелось. Вынесенное решение ВАС РФ, безусловно, можно распространить на любые другие налоговые штрафы. Таким образом, Высший Арбитражный Суд в очередной раз закрепил уже сложившуюся на местах арбитражную практику, подтвердив, что основания для увеличения штрафа на 100% имеются только тогда, когда повторное правонарушение совершено после вынесения решения о привлечении к ответственности за аналогичное правонарушение и вступления его в силу. Таким образом, увеличение размера штрафа за налоговые правонарушения на 100 % допустимо только в случае, когда лицо, привлекаемое к ответственности с учетом отягчающего ответственность обстоятельства, совершило правонарушение после привлечения его к ответственности.

Второй случай касается наложения штрафа за несвоевременное представление налоговой отчетности12. Штраф, установленный ст. 119 НК РФ за непредставление (несвоевременное представление) декларации по налогу, не может в несколько раз превышать недоимку по этому налогу.

Обстоятельства, смягчающие ответственность за совершение налогового правонарушения, в силу п. 4 ст. 112 НК РФ могут устанавливаться судом или налоговым органом, рассматривающим дело, и учитываются при
применении налоговых санкций.

Согласно п. 3 ст. 114 при наличии хотя бы одного смягчающего ответственность обстоятельства размер штрафа подлежит уменьшению не меньше чем в два раза по сравнению с размером, установленным со-

ответствующей статьей НК РФ.

Из постановления Президиума ВАС РФ от 8.12.09 г. № 11019/09 следует, что размер штрафа при наличии смягчающих обстоятельств не только может быть уменьшен не меньше чем в два раза по сравнению с размером, установленным соответствующей статьей НК РФ, но и не может в целом независимо от наличия смягчающих обстоятельств превышать размер налогового обязательства налогоплательщика по непредставленной (несвоевременно представленной) им налоговой декларации.

Необходимо отметить, что вопрос о применении принципа справедливости и соразмерности в случае, когда сумма взыскиваемого налога в несколько раз меньше суммы штрафа, ранее рассматривался в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. № 11-П13. В данном документе указано, что «санкции штрафного характера... должны отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям справедливости и соразмерности».

В данном Постановлении Конституционный Суд признал несоответствующими Конституции Российской Федерации положения п.п. «а», абз. 1 п.п. «б» п. 1 ст. 13 За кона Российской Федерации от 27.12.1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»14 и п. 8 ст. 7 Закона РСФСР от 21.03.91 г. «О Государственной налоговой службе РСФСР»15, указав, что подлежавшие принудительному взысканию суммы на основании данных норм законодательства в совокупности многократно превышали размеры налоговых обязательств. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 12.05.1998 г. № 14-П16 сообщается, что санкции не должны превращаться в инструмент чрезмерного ограничения свободы предпринимательства. Такое ограничение не соответствует принципу соразмерности при возложении ответственности, вытекающему из ст. 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, ведет к умалению прав и свобод, что недопустимо в силу части 2 той же статьи. В Постановлении Конституционного Суда РФ17 указано на то, что несоизмеримо большой штраф может превратиться из меры воздействия в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности.

Таким образом, в приведенных постановлениях Конституционного Суда РФ прослеживается позиция о том, что штраф (его размер) должен отвечать требованиям справедливости и соразмерности, несоизмеримо большой штраф представляет собой инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерно ограничивает свободу предпринимательства и право собственности.

Привлечение общества к налоговой ответственности, предусмотренной п. 2 ст. 119 НК РФ, в виде штрафа в размере, превышающем сумму недоимки по налогу более чем в 3 раза, не соответствует правовой позиции КС РФ и Президиума ВАС РФ.

Можно привести еще один случай, когда деятельность общества по обеспечению работников горячим питанием нельзя признать предпринимательской деятельностью по оказанию услуг общественного питания, так как она была направлена не на извлечение прибыли, а на создание нормальных рабочих условий труда18 или признания факта, что Суду следовало не ограничиваться формальной оценкой соответствия представленных документов требованиям п.1 ст. 346.17 НК РФ о порядке признания доходов в целях применения упрощенной системы налогообложения и дать соответствующую полную и всестороннюю оценку доказательствам. Дело в части признания недействительным решения налогового органа о доначислении налога на прибыль, НДС, ЕСН, пеней и штрафов передано на новое рассмотрение, так как неправильное отражение обществом дохода по итогам спорного периода могло повлечь необоснованную налоговую выгоду в результате применения упрощенной системы налогообложения вместо уплаты по общей системе налогообложения, однако суд этот вопрос не исследовал, не оценил все имеющиеся доказательства.

Также выделим проблему пересмотра налоговых споров по вновь открывшимся обстоятельствам в контексте Постановления Конституционного Суда РФ19. Постановлением Пленума ВАС РФ20 в Постановлении Пленума ВАС от 12 марта 2007 г. № 17 «О применении Арбитражно-процессуального кодекса Российской Федерации при пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам» был дополнительно включен подпункт 5.1: «5.1. В соответствии с пунктом 1 статьи 311 АПК РФ может быть пересмотрен по вновь открывшимся обстоятельствам также судебный акт, оспариваемый заявителем в порядке надзора и основанный на положениях законодательства, практика применения которых после его принятия определена Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации

в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации или в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, в том числе принятого по результатам рассмотрения другого дела в порядке надзора.

Установив данные обстоятельства при рассмотрении заявления о пересмотре судебного акта в порядке надзора, коллегиальный состав судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в соответствии с частью 8 статьи 299 АПК РФ выносит определение об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, в котором указывает на возможность пересмотра оспариваемого судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам. Срок, предусмотренный частью 1 статьи 312 АПК РФ, в данном случае начинает течь с момента получения заявителем копии определения об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

При обжаловании в апелляционном или кассационном порядке судебного акта, основанного на положениях законодательства, практика применения которых после его принятия определена Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, суд апелляционной или кассационной инстанции учитывает правовую позицию Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации при оценке наличия оснований для изменения или отмены обжалуемого судебного акта.

Формирование Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации правовой позиции не является основанием пересмотра дел, по которым утрачена возможность обращения с заявлением о пересмотре судебных актов в порядке надзора».

В контексте этих изменений обратимся к непосредственной судебной практике.

Налоговым органом была проведена выездная налоговая проверка открытого акционерного общества (далее - Общество) по вопросам соблюдения законодательства о налогах и сборах за 2004 - 2007 годы.

Решением налогового органа Обществу был доначислен в числе прочего ЕНВД, начислены соответствующие пени и штрафы. Основанием для доначисления этого налога послужили следующие обстоятельства. В заявлении, поданном в Высший Арбитражный Суд РФ, о пересмотре в порядке надзора постановлений судов апелляционной и кассационной инстанций налоговый орган просил их отменить в части доначисления налога на прибыль и ЕНВД, начисления соответствующих пеней и штрафов и отказать в этой части в удовлетворении требований Общества. По мнению Президиума ВАС РФ, то обстоятельство, что реализация продуктов осуществлялась Обществом в специально отведенном помещении столовой, не может расцениваться как самостоятельный вид деятельности - розничная торговля. Поскольку материалами дела было установлено, что общая площадь зала обслуживания посетителей столовой превышает 150 квадратных метров, то Общество правомерно учитывало данный вид деятельности при исчислении налогов по общей системе налогообложения.

Президиум ВАС РФ указал, что, несмотря на ошибочность вывода судов апелляционной и кассационной инстанций о том, что Общество является налогоплательщиком ЕНВД, это не привело к принятию названными судами неправильных постановлений.

Следующий вывод по итогам анализа судебной практики - обязанность по предоставлению декларации вторична по сравнению с обязанностью уплатить налог. Поскольку порядок и сроки подачи ежемесячных налоговых деклараций при превышении в каком-либо месяце текущего квартала суммы выручки от реализации товаров двух миллионов рублей в НК РФ не предусмотрены, то по смыслу ст. 106 и 108 НК РФ оснований для привлечения налогоплательщика, не представившего в указанном случае ежемесячные декларации, к ответственности, предусмотренной ст.119 НК РФ, не имеется.

Заявление о признании недействительным решения налогового органа о привлечении к налоговой ответственности за несвоевременное представление налоговой декларации удовлетворено, поскольку порядок и сроки подачи ежемесячных налоговых деклараций при превышении в каком-либо месяце текущего квартала суммы выручки от реализации товаров двух миллионов рублей НК РФ не установлены, оснований для привлечения налогоплательщика, не представившего ежемесячные декларации, к ответственности не имеется21.

В налоговом законодательстве не содержится требование о подаче наряду с декларацией за квартал ежемесячных деклараций, в том числе декларации за последний месяц квартала.

Обязанность по представлению декларации вторична по сравнению с обязанностью уплатить налог.

Таким образом, вполне очевидно, что регулирование вопросов ответственности двумя самостоятельными нормативными правовыми актами (НК РФ и КоАП РФ), имеющими существенные отличия в процедурных аспектах привлечения к ответственности, неоправданно. Так называемая «налоговая ответственность» как самостоятельный вид юридической ответственности, по нашему мнению, не должна иметь место, т.к. более оправданно говорить об административной ответственности за налоговые правонарушения.

Кроме того, важно учитывать и тот факт, что, имея сходство по родовому объекту посягательства, по непосредственному объекту, налоговые и административные правонарушения в ряде случаев отличаются либо просто не находят аналогов в другом кодексе. Так, в КоАП РФ отсутствует аналог правонарушения, предусмотренного ст. 122 НК РФ, поскольку законодательство об административных правонарушениях не предусматривает ответственности должностных лиц организаций-налогоплательщиков и плательщиков сборов за неуплату налоговых платежей, за исключением ст. 16.22 КоАП РФ, устанавливающей ответственность за неуплату, в том числе налога на добавленную стоимость и акцизов, взимаемых при ввозе товаров на таможенную территорию Российской Федерации. Значит, самое распространенное налоговое правонарушение не имеет аналога, и за неуплату подавляющего числа налогов и сборов (уплачиваемых не в связи с пересечением таможенной границы Российской Федерации) должностные лица организации-налогоплательщика, плательщика сбора могут быть привлечены только к уголовной ответственности. С учетом указанных обстоятельств большинство сторонников административной природы ответственности за совершение налоговых правонарушений справедливо высказывают мнение о необходимости объединения норм об административно-налоговых деликтах в едином нормативном правовом акте. Таким актом, на наш взгляд, должен быть нынешний КоАП РФ. По аналогии с нарушениями таможенного законодательства унификация должна быть произведена в рамках КоАП РФ. Иными словами, составы налоговых правонарушений, предусмотренных гл. 16 и 18 НК РФ, целесообразнее перенести в КоАП РФ. В обоснование верности таких законодательных изменений можно привести доводы о том, что административные правонарушения являются универсальной базовой категорией по отношению к налоговым правонарушениям, а исключение положений об ответственности из НК РФ и перенесение их в КоАП РФ соответствовало бы воле законодателя, который в ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ указал на исключительную роль этого кодифицированного акта в вопросах установления административной ответственности на федеральном уровне.

1 См., например: Анохин А.Е. Актуальные проблемы ответственности за совершение налоговых правонарушений: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2004; Архипенко Т. В. Понятие и сущность ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах // Финансовое право. 2004. № 5. С. 48 - 51; Барашян Л.Р. Институт налоговой ответственности: Вопросы теории и практики: Автореф. дис. ...к.ю.н. Ростов н/Д, 2007; Батыров СЕ. Финансово-правовая ответственность: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2003; Будылева М.В. Административно-правовая организация ответственности за совершение налоговых правонарушений: Автореф. дис. ... к.ю.н. Хабаровск, 2004; Бахрах Д.Н. Проблемы длящихся правонарушений // Современное право. 2005. № 11; Васин В.Н., Казанцев В.И. К вопросу о правовой природе штрафа // Российский судья. 2006. № 1. С. 29 - 33; Гогин А.А. Теоретико-правовые вопросы налоговой ответственности: Автореф. дис. ... к.ю.н. Саратов, 2002; Зимин А.В. Специфика налоговой ответственности российских организаций // Правоведение. 2001. № 6. С. 33 - 41; Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации. Часть первая (постатейный) / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2005. C. 656; Коробова Т.Л. Правовое регулирование административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов: Автореф. дис. ... к.ю.н. Саратов, 2006; Лейст О.Э. Теоретические проблемы санкций и ответственности по советскому праву: Автореф. дис. ... д.ю.н. М., 1978; Кучеров И.И., Шереметьев И.И. Административная ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборах. М., 2006; Лущаев СВ. Становление законодательства о юридической ответственности за налоговые правонарушения // История государства и права. 2006. № 8; Макаров А.В., Архипенко Т.В. Характеристика налоговой ответственности. Санкции за нарушение налогового законодательства // Финансовое право. 2005. № 6; Мусаткина А.А. Финансовая ответственность как вид юридической ответственности // Журнал российского права. 2005. № 10. С. 103 - 112; Пименова О.В. Налоговая ответственность как вид юридической ответственности: миф или реальность // Финансовое право. 2005. № 7. С. 39 - 41; Сердюкова Н.В. Финансово-правовая ответственность по российскому законодательству: становление и развитие: Автореф. дис. ... к.ю.н. Тюмень, 2003; Стрельников В.В. Необходимо ли переносить составы налоговых правонарушений в КоАП РФ // Финансовое право. 2007. № 11; Футо СР. Административная ответственность за правонарушения в области налогов и сборов: Автореф. дис. ...к.ю.н. Омск, 2004; Чибинев В.М. Проблемы отграничения налоговой ответственности от других видов юридической ответственности // Юрист. 2006. № 4. С. 40 - 44; Шилов Ю.В. Административная ответственность юридических лиц: процессуальный аспект: Автореф. дис. ... к.ю.н. Омск, 2003; и др.

2 Кинсбурская В.А. Налоговая ответственность в системе мер государственного принуждения в сфере налогообложения: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 9.

3 Кинсбурская В.А. Указ. соч. С. 15.

4 Овчарова Е.В. Проблемы применения административной ответственности за нарушения налогового законодательства по Налоговому кодексу РФ (НК РФ) и по Кодексу РФ об административных правонарушениях (КОАП РФ) // Государство и право. 2007. № 8. C. 14-22.

5 Алехин А.П., Пепеляев С.Г. Ответственность за нарушения налогового законодательства. М., 1992.

6 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 г. № 20-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации» от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

7 См.: Кучеров И.И. Уголовная ответственность за уклонение от уплаты налогов // Налоговый вестник. 2006. № 2.

8 См.: Воловик Е. Налоговое обозрение. Болгария, Великобритания, Индонезия, Испания, Италия, Канада // Финансовая газета. Региональный выпуск. 2000. № 1.

9 Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» // СЗ РФ. 1996. № 48. Ст. 5369.

10 См.: Буссе Р. Решение налоговых конфликтов и споров: опыт Германии. Режим доступа: http://www.taxpravo.ru/ analitika/statya-13798 8-reshenie_nalogovyih_konfliktov_i_sporov_opyit_germanii

11 Там же.

12 См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08 декабря 2009 г. №
11019/09 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

13 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР “О Государственной налоговой службе РСФСР” и законов Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” и “О федеральных органах налоговой полиции» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

14 Российская газета. 10.03.1992. № 56.

15 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 11.04.1991. № 15. Ст. 492.

16 Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 года “О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением” в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобами граждан» // Доступ из СПС «Консультант Плюс».

17 Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июля 2001 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности положений подпункта 7 пункта 1 статьи 7, пункта 1 статьи 77 и пункта 1 статьи 81 Федерального закона “Об исполнитель ном производстве” в связи с запросами Арбитражного суда Воронежской области, Арбитражного суда Саратовской области и жалобой открытого акционерного общества “Разрез “Изыхский» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

18 См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21 июля 2009 г. № 2799/09 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

19 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 21 января 2010 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положений части 4 статьи 170, пункта 1 статьи 311 и части 1 статьи 312 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества “Производственное объединение “Берег”, открытых акционерных обществ “Карболит”, “Завод “Микропровод” и “Научно-производственное предприятие “Респиратор» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

20 См.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2008 г. № 14 «О внесении дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» от 12.03.2007 № 17 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам».

21 См.: Постановление Президиума Высшего Арбитра 17035/08 по делу № А19-5494/08-50 // Доступ из СПС «КонсультПлюс».

Частью 2 статьи 110 АПК РФ предусмотрено, что расходы на оплату услуг представителя, понесенные лицом, в пользу которого принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом с другого лица, участвующего в деле, в разумных пределах.

В Информационном письме Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.08.2004г. №82 "О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" указано, что при определении разумных пределов расходов на оплату услуг представителя могут приниматься во внимание, в частности: нормы расходов на служебные командировки, установленные правовыми актами; стоимость экономных транспортных услуг; время, которое мог бы затратить на подготовку материалов квалифицированный специалист; сложившаяся в регионе стоимость оплаты услуг адвокатов; имеющиеся сведения статистических органов о ценах на рынке юридических услуг; продолжительность рассмотрения и сложность дела.

Доказательства, подтверждающие разумность расходов на оплату услуг представителя, должна представить в порядке ст. 65 АПК РФ сторона, требующая возмещения указанных расходов.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 21.12.2004г. №454-О, реализация права по уменьшению суммы расходов судом возможна лишь в том случае, если он признает эти расходы чрезмерными в силу конкретных обстоятельств дела.

Обязанность суда взыскивать расходы на оплату услуг представителя в разумных пределах является одним из предусмотренных законом правовых способов, направленных против необоснованного завышения размера оплаты услуг представителя и тем самым - на реализацию требования статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Именно поэтому в части 2 статьи 110 Кодекса речь идет, по существу, об обязанности суда установить баланс между правами лиц, участвующих в деле.

Оценив в соответствии со ст.71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, учитывая характер спора, объем оказанных юридических услуг, принимая во внимание Рекомендации по гонорарной практике в адвокатской палате Липецкой области в 2010г., утвержденные Решением Совета адвокатской палаты Липецкой области, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводам о взыскании с управления 54500руб. расходов на оплату услуг представителя.

Доводы административного органа о том, что применение ст.2.9 КоАП РФ исключает возможность взыскания судебных расходов, отклоняются, как основанные на неправильном толковании норм материального права.

Что касается аргументов Бредихина М.М. о злоупотреблении управлением процессуальным правом, они представляются несостоятельными, поскольку предоставленные документы не могут подтвердить позицию арбитражного управляющего.

В силу ст.ст. 101, 110 АПК РФ судебные издержки входят в состав судебных расходов и распределяются судом между лицами, участвующими в деле, вне зависимости от требования стороны об их возмещении.

К судебным издержкам, связанным с рассмотрением дела в арбитражном суде, на основании ст. 106 АПК РФ, относятся денежные суммы, подлежащие выплате экспертам, свидетелям, переводчикам, расходы, связанные с проведением осмотра доказательств на месте, расходы на оплату услуг адвокатов и иных лиц, оказывающих юридическую помощь (представителей), расходы юридического лица на уведомление о корпоративном споре в случае, если федеральным законом предусмотрена обязанность такого уведомления, и другие расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в связи с рассмотрением дела в арбитражном суде.

В соответствии с ч. 1 ст. 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные участвующими в деле лицами, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Согласно ст. 112 АПК РФ вопросы распределения судебных расходов, отнесения судебных расходов на лицо, злоупотребляющее своими процессуальными правами, и другие вопросы о судебных расходах разрешаются арбитражным судом, рассматривающим дело, в судебном акте, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, или в определении.

То есть из буквального толкования данных правовых норм не следует, что право на возмещение судебных расходов ограничено издержками, понесенными в связи с рассмотрением и разрешением вопросов материального права - рассмотрением и разрешением спора по существу.

Кроме того, согласно ч. 1 ст. 48 Конституции РФ каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. Это право находит свою конкретизацию в ч. 1 ст. 59 АПК РФ, в соответствии с которой граждане могут вести свои дела в арбитражном суде лично или через представителей. Ведение дела лично не лишает гражданина права иметь представителей. Право на получение квалифицированной юридической помощи не ограничено характером решаемых судом вопросов (материальные и процессуальные или только материально-правовые).

Статья 110 АПК РФ указывает, что судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

В случае, если иск удовлетворен частично, судебные расходы относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований.

Как следует из содержания ч. 1 ст. 4 АПК РФ обращение лица в суд должно преследовать цель защиты его нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

В связи с тем, что решение принимается судом исходя из установленных им фактов, существующих на дату принятия решения, а не на дату предъявления иска, судам следует учитывать, что для удовлетворения требования участника хозяйственного общества о предоставлении информации необходимо, чтобы такое нарушение имело место на момент принятия решения.

По этой причине, если до предъявления в суд иска участник обращался в общество с требованием о предоставлении информации, но общество необоснованно отказало ему в ее предоставлении либо в течение установленного срока не ответило на его требование, предоставление обществом такой информации участнику после предъявления иска, но до принятия решения является основанием для отказа в иске; в таком случае судебные расходы могут быть отнесены судом на ответчика в связи с его злоупотреблением

В том случае, когда участник не может доказать, что до предъявления иска он обращался в общество с требованием о предоставлении информации, однако к моменту принятия судом решения указанная информация так и не предоставлена обществом истцу, суд удовлетворяет заявленное требование. Если же после получения обществом искового заявления участника о предоставлении информации, которое в такой ситуации само по себе может рассматриваться как требование о предоставлении информации, общество в установленный срок предоставит эту информацию участнику, суд, если истец не заявит об отказе от иска, отказывает в удовлетворении иска; в таком случае судебные расходы относятся на истца как на проигравшую сторону (ч. 1 ст. 110 АПК РФ).

Однако есть еще один частный случай – при рассмотрении административного дела судебный акт принят в пользу субъекта правонарушения, освобожденного от ответственности по основаниям малозначительности.

Разнобоя практики на уровне кассации не было ни в одном округе. Только суды первой инстанции и апелляционной не могли определиться по данному вопросу. Что должно определяться «выигравшей стороной»? Будет ли данное нереабилитационное основание освобождения от ответственности, предусмотренное статьей 2.9 КоАП РФ, достаточным для признания факта «выигрыша дела»? Кроме того, нелепость ситуации заключается еще и том, что в штраф может быть предельно мал, как например, в комментируемом деле, а расходы, понесенные предпринимателем, выставленные «проигравшей» стороне в десять раз больше. И таким образом, получается, что надзорный орган, правомерно оштрафовавший, нарушителя, должен будет ко всему прочему еще нести дополнительные расходы.

В данном случае, мы должны исходить из существа понятия малозначительности. Согласно ст. 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. Определение данного понятия попытались дать Пленумы двух высших судебных инстанций. Однако в их трактовках заметна существенная разница. Постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 (ред. от 20.11.2008) "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" определило, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства в силу ч. 2 и 3 ст. 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания.

При квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного судам надлежит учитывать, что ст. 2.9 КоАП РФ не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо составам правонарушений, предусмотренным КоАП РФ.

Возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно, исходя из сформулированной в КоАП РФ конструкции состава административного правонарушения, за совершение которого установлена ответственность. Так, не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного только на том основании, что в соответствующей статье Особенной части КоАП РФ ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий.

Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений п. 18 указанного Постановления Пленума ВАС РФ применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.

Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" определено, что если при рассмотрении дела будет установлена малозначительность совершенного административного правонарушения, судья на основании ст. 2.9 КоАП РФ вправе освободить виновное лицо от административной ответственности и ограничиться устным замечанием, о чем должно быть указано в постановлении о прекращении производства по делу. Если малозначительность административного правонарушения будет установлена при рассмотрении жалобы на постановление по делу о таком правонарушении, то на основании п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу.

Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, характеризующими малозначительность правонарушения. Они в силу ч. 2 и 3 ст. 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания.

В комментируемом деле, Арбитражным управляющим не исполнялись обязанности, установленные законодательством о банкротстве. А именно: частичном удовлетворении требований кредиторов третьей очереди при наличии непогашенной задолженности по внеочередным расходам, (нарушение п.п. 1, 4 ст. 134 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" от 26.10.2002 N 127);не соблюдалась календарная очередность удовлетворения требований кредиторов по текущим денежным обязательствам (ст. 885 ГК РФ, п. 3 ст. 134 ФЗ N 127) и т.д.

Судами было установлено, что совершенное арбитражным управляющим нарушение содержит признаки административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ, а также установлена его вина в совершении административного правонарушении.

Суды всех трех инстанций, как и практически вся судебная практика пришли к выводу, что согласно ч.1 ст. 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

В случае, если иск удовлетворен частично, судебные расходы относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований.

В АПК РФ речь идет не о том, виновен или невиновен субъект ответственности. Речь идет о том, в чью пользу принят акт. В указанном случае проигравшей стороной является Управление, поэтому суды правомерно вынесли акты.

Тем не менее, Президиум ВАС РФ пришел к выводу, что решение об освобождении лица, совершившего административное правонарушение, от ответственности в силу малозначительности не может расцениваться как судебный акт, принятый в пользу правонарушителя, хотя формально он не будет платить штраф и в следующий раз, совершив аналогичное правонарушение, не будет наказан по более суровой санкции.

В связи с указанным выше, взыскание судебных расходов с лица, в действиях которого установлен состав административного правонарушения, с административного органа, правомерно попытавшегося привлечь к ответственности данное лицо - необоснованно.

Обобщая вышеизложенное, можно сделать следующие выводы.

1. В судебной практике сложилось два подхода, основным из которых являлся формальный, которого придерживались практически все окружные арбитражные суды. Данный подход толкует норму ст. 110 АПК РФ буквально, не признавая тем самым никаких исключений из общего правила: «выиграл дело – взыскивай расходы».

2. Что касается другого подхода, то он признает существование исключений из общего правила в виде нереабилитирующих оснований, таких как освобождение от ответственности в связи с малозначительностью. Такой позиции придерживается Президиум ВАС РФ.

3. Принятое судом решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении конкурсного управляющего к ответственности и об освобождении его от ответственности в связи с малозначительностью правонарушения не будет являться решением, принятым в пользу индивидуального предпринимателя, поскольку вина конкурсного управляющего была доказана, а также следует учесть, что институт малозначительности позволяет лишь пожалеть деликвента, но не оправдать.

1) необеспечение возможности лица, в отношении которого проводилась проверка, участвовать в процессе рассмотрения материалов налоговой проверки;

2) необеспечение возможности налогоплательщика представить объяснения.

Все остальные нарушения НК РФ, допущенные в ходе проведения проверки, могут являться лишь основанием для отмены решения, если они привели или могли привести к принятию налоговым органом неправомерного решения. То есть, данный вопрос решается по усмотрению вышестоящего налогового органа или суда. Отметим, что в большинстве случаев успешно оспариваются решения по существу выявленных в организации нарушений (в случае неправильной оценки проверяющим органом действий налогоплательщика, что приводит к требованиям об уплате недоимки, пеней и штрафов). В результате процедурных нарушений решения налоговых органов отменяются реже, и в основном все они в итоге квалифицируются как два вышеназванных.

В деле ООО "Юнимилк" причина отмены решения была на первый взгляд незначительной: акт налоговой проверки и возражения на него согласно протоколу рассматривались одним ответственным работником налогового органа (заместителем начальника ИФНС), а решение о привлечении ООО к налоговой ответственности было подписано другим ответственным работником этого же органа (начальником данной ИФНС).

Первоначально арбитражные суды Московского округа отказали в удовлетворении требований компании. Суды сослались на то, что материалы налоговой проверки рассматривались заместителем начальника инспекции, то есть право налогоплательщика на представление возражений и участие в исследовании материалов проверки было соблюдено.

Однако, по мнению коллегии судей ВАС РФ, передавшей дело в Президиум, это не имеет правового значения. По результатам данного рассмотрения материалов проверки никакого решения принято не было, а при рассмотрении материалов проверки руководителем инспекции, по результатам которого было принято решение, участие представителей "ЮниМилк" не было обеспечено. Позиция коллегии судей Президиумом ВАС РФ была поддержана, решение налоговой инспекции - признано незаконным.

Согласно материалам дела, Инспекцией ФНС России № 3 по городу Москве была проведена выездная налоговая проверка общества с ограниченной ответственностью "ЮниМилк" по вопросам правильности исчисления и уплаты налогов за период с 01.01.2005 по 31.12.2006. По результатам проверки был составлен акт от 17.11.2008, и с учетом представленных обществом возражений от 30.12.2008 № 0240-301 инспекцией принято решение о привлечении общества к налоговой ответственности.

Решением Управления ФНС России по городу Москве решение инспекции было частично отменено. Однако, не согласившись с решением инспекции, общество обратилось в арбитражный суд. Решением Арбитражного суда города Москвы требования общества удовлетворены частично. Суды апелляционной и кассационной инстанции решение суда первой инстанции оставили без изменения. При этом они не усмотрели нарушений положений статьи 101 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) в подписании решения о привлечении налогоплательщика к ответственности лицом, не принимавшим участия в рассмотрении материалов налоговой проверки и возражений налогоплательщика на акт налоговой проверки.

Согласно п. 1 ст. 101 НК РФ акт налоговой проверки и другие материалы налоговой проверки, в ходе которой были выявлены нарушения законодательства о налогах и сборах, а также представленные проверяемым лицом (его представителем) письменные возражения по указанному акту должны быть рассмотрены руководителем (заместителем руководителя) налогового органа, проводившего налоговую проверку, и решение по ним должно быть принято в течение 10 дней со дня истечения срока, указанного в п. 6 ст. 100 НК РФ. Указанный срок может быть продлен, но не более чем на один месяц.

В соответствии с п. п. 1, 4 ст. 101 НК РФ под материалами проверки следует понимать акт налоговой проверки и иные материалы мероприятий налогового контроля (как правило, они оформлены как приложения к акту проверки). Иными словами, материалы проверки - документы, на основании которых руководитель налогового органа принимает решение (с учетом письменных возражений проверяемого лица). Следовательно, если результаты дополнительных мероприятий налогового контроля стали материалами проверки и явно учтены при принятии решения (по конкретному эпизоду доначисления налога перечислены в тексте решения, являются приложением к решению), налоговый орган обязан вновь известить налогоплательщика о времени и месте рассмотрения материалов проверки. Если результаты дополнительных мероприятий налогового контроля отсутствуют, улучшают положение налогоплательщика либо не учитываются при принятии решения, то повторное извещение налогоплательщика о времени и месте рассмотрения материалов проверки необязательно.

В соответствии с подп. 1 п. 3 указанной статьи перед рассмотрением материалов налоговой проверки по существу руководитель (заместитель руководителя) налогового органа должен объявить, кто рассматривает дело и материалы какой налоговой проверки подлежат рассмотрению.

В п. 5 данной статьи указано, что в ходе рассмотрения материалов налоговой проверки руководитель (заместитель руководителя) налогового органа:

1) устанавливает, совершало ли лицо, в отношении которого был составлен акт налоговой проверки, нарушение законодательства о налогах и сборах;

2) устанавливает, образуют ли выявленные нарушения состав налогового правонарушения;

3) устанавливает, имеются ли основания для привлечения лица к ответственности за совершение налогового правонарушения;

4) выявляет обстоятельства, исключающие вину лица в совершении налогового правонарушения, либо обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность за совершение налогового правонарушения.

Согласно п. 14 ст. 101 НК РФ несоблюдение должностными лицами налоговых органов требований, установленных настоящим Кодексом, может являться основанием для отмены решения налогового органа вышестоящим налоговым органом или судом.

Нарушение существенных условий процедуры рассмотрения материалов налоговой проверки является основанием для отмены вышестоящим налоговым органом или судом решения налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решения об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения. К таким существенным условиям относится обеспечение возможности лица, в отношении которого проводилась проверка, участвовать в процессе рассмотрения материалов налоговой проверки лично и (или) через своего представителя и обеспечение возможности налогоплательщика представить объяснения.

Основаниями для отмены указанного решения налогового органа вышестоящим налоговым органом или судом могут являться иные нарушения процедуры рассмотрения материалов налоговой проверки, если только такие нарушения привели или могли привести к принятию руководителем (заместителем руководителя) налогового органа неправомерного решения.

Исходя из системного толкования положений статьи 101 НК РФ, материалы налоговой проверки и возражения налогоплательщика на акт налоговой проверки должны быть рассмотрены руководителем (заместителем руководителя) налогового органа путем непосредственного исследования всех имеющихся доказательств при условии обеспечения возможности лица, в отношении которого проводилась проверка, участвовать в процессе рассмотрения материалов налоговой проверки, с последующим принятием решения по результатам рассмотрения материалов проверки тем же должностным лицом налогового органа.

Акт от 17.11.2008, возражения на него и другие материалы налоговой проверки, по результатам которой вынесено рассматриваемое решение, согласно протоколу от 31.12.2008 были рассмотрены заместителем начальника инспекции Сахаровой М.С., которая никакого решения по результатам рассмотрения материалов проверки не принимала.

В то же время решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения № 14-19/166 вынесено также 31.12.2008, но иным должностным лицом, а именно начальником инспекции Князевой О.В., не принимавшей участия в рассмотрении материалов проверки, что подтверждается указанным протоколом. При этом в решении инспекции указано, что Князева О.В. рассматривала акт проверки в присутствии представителей налогоплательщика, что противоречит материалам дела.

Руководитель налогового органа при рассмотрении материалов налоговой проверки и принятии решения не обеспечил лицу, в отношении которого проводилась проверка, возможность участвовать в процессе рассмотрения материалов налоговой проверки.

То обстоятельство, что при рассмотрении материалов проверки заместителем начальника инспекции Сахаровой М.С. принимали участие представители налогоплательщика, правового значения не имеет, поскольку по результатам данного рассмотрения материалов проверки никакого решения принято не было, а при рассмотрении материалов проверки руководителем инспекции, по результатам которого было принято решение, участие представителей общества не было обеспечено.

Таким образом, в настоящем деле имеет место нарушение существенных условий процедуры рассмотрения материалов налоговой проверки, которые привели к нарушению прав налогоплательщика, в том числе лишили его возможности дать пояснения относительно выводов проверяющих и материалов налоговой проверки непосредственно лицу, которое вынесло оспариваемое решение.

На такой позиции строится и судебная практика1. Однако, необходимо выделить некоторые спорные моменты при рассмотрении данного дела. Прежде всего, хотелось бы обратить внимание на тот факт, что в самом надзорном деле отсутствовал самый главный акт проверки, на основании которого составлялся протокол и выносилось решение. Кроме того, несмотря на примечание судьи-докладчика о том, что вывод о непосредственном подписании решения лицом, рассматривающим данное дело, следует сказать, что из системного толкования статьи 101 НК РФ нельзя однозначно сделать подобный вывод, поскольку единственный абзац, содержащий указания на данные обстоятельства, на самом деле не говорит о непосредственности рассмотрения дела начальником налогового органа. В п. 1 ст. 101 НК РФ говорится о налоговом органе в целом.

Акт налоговой проверки, другие материалы налоговой проверки и дополнительных мероприятий налогового контроля, в ходе которых были выявлены нарушения законодательства о налогах и сборах, а также представленные проверяемым лицом (его представителем) письменные возражения по указанному акту должны быть рассмотрены руководителем (заместителем руководителя) налогового органа, проводившего налоговую проверку, и решение по ним должно быть принято в течение 10 дней со дня истечения срока, указанного в п. 6 ст. 100 НК РФ. То есть, слова «проводившего налоговую проверку» относятся к словосочетанию «налогового органа», так как обе фразы, если обратиться к орфографии русского языка, стоят в родительном падеже. Слово «руководителем» стоит в творительном падеже, а следовательно не имеет отношения к причастному обороту «проводившего налоговую проверку».

Кроме того, полномочия руководителя ИФНС установлены в соответствующем Положении о территориальных органах федеральной налоговой службы, утвержденном Приказом МНС от 09.08.2005, согласно которому он руководит работой других должностных лиц, контролирует их, выступает от имени налоговых органов и т.д. То есть руководитель МНС обладает всей полнотой полномочий, в том числе и на подписание спорного решения, как главой и представителем налогового органа, на котором лежит ответственность за правильность вынесения решения.

Также в тексте Определения о передаче дела для рассмотрения в Президиум ВАС РФ, а также в самом Постановлении Президиума ВАС РФ сделан акцент на то, что данное дело рассматривалось дважды, однако это невозможно даже в силу временных рамок, поскольку оба акта, в том числе и решение, объем которого равняется 120 листам машинописного текста не самого крупного шрифта, были написаны в течение 2 дней 30 и 31 декабря.

Кроме того, следует заметить, что проведение повторной проверки допускается в крайних, строго оговоренных случаях. А ведь причины, почему заместитель начальника не мог подписать указанный документ, никому так и не стали известны – их могло быть великое множество, включая болезнь и иные человеческие факторы. Но ведь решение должно было быть подписано, так как истекали все сроки.

Также, непонятным остался вопрос о том, какие права заявителя были нарушены, в связи с чем, он подал надзорную жалобу. По сути, решение было правомерным, и этот факт никем не оспаривался с кассационной инстанции, к тому же по факту стороны присутствовали при его вынесении и рассмотрении материалов, о чем сделана соответствующая отметка. На свои доводы и возражения заявитель получил ответ в тексте решения.

Однако следует заметить, что при всех вышеперечисленных неоднозначных вопросах недопустимо нарушение порядка рассмотрения материалов дела и вынесения решения по нему. Если на столь высоком уровне предоставить «свободу подписи», то это может привести к неоднозначным последствиям. Таким образом, Постановление Президиума ВАС РФ по делу 4903/10 носит важное значение для правоприменителей, поскольку признание формального подхода вопреки интересам бюджета - один из признаков действующего механизма правового государства. Именно жесткое соблюдение процедуры одна из немногих безусловная гарантия соблюдения прав граждан и организаций.

Обобщая вышеизложенное, можно сделать следующие выводы.

1. Нарушения процесса привлечения к ответственности всегда актуальны, поскольку в результате их признания государство может лишиться возможности взыскания с налогоплательщиков тех недоимок по налогам, начисление которых с точки зрения налогового законодательства было обоснованно.

2. Президиум ВАС РФ посчитал, что налоговый орган нарушил существенные условия процедуры рассмотрения материалов налоговой проверки, и признал его решение ИФПС в части привлечения к налоговой ответственности недействительным.

3. Тем не менее, лицо, подписавшее решение, рассматривало акт налоговой проверки с участием представителя налогоплательщика и установило соответствующие нарушения. А поскольку при рассмотрении материалов налоговой проверки составляется протокол, то факт отсутствия в этом протоколе фамилии должностного лица (подписавшего решение) говорит о недостоверности сведений, указанных в решении.

Как отмечается в юридической литературе, в настоящее время институт административной ответственности создает условия и предпосылки для возникновения и развития специфических материально-правовых и процессуальных отношений, становится возможным разрешение возникающего конфликта по поводу административной противоправности, предусмотренной объективной стороной состава административного правонарушения с учетом определенного баланса публичных и частных интересов. Такой баланс положительно сказывается на правопорядке в целом, на стабильности общественной жизни. Из всего этого следует, что институт административной ответственности является правовым механизмом, с помощью которого российское общество способно противостоять неправомерному поведению цивилизованным способом, который отвечает международно-правовым нормам.

В ныне действующем в настоящее время КоАП РФ, ни в действовавшем ранее КоАП РСФСР легального определения административной ответственности не закреплено.

В связи с этим, нам представляется, что перед законодателем в настоящее время стоит вопрос унифицировании понятия административной ответственности как таковой. Отсутствие определения административной ответственности на законодательном уровне следует характеризовать как пробел в законодательстве, который препятствует единообразному пониманию этого института правоприменителями и иными субъектами административного права, в том числе и субъектами административной ответственности. В административном праве из всех многочисленных мер административного принуждения (досмотр, реквизиция, задержание, изъятие и т.д.) только назначение административного наказания влечет наступление административной ответственности.

Еще одной проблемой, на наш взгляд, являются особенности при привлечении юридических лиц к административной ответственности.

Еще советском административном законодательстве существовала ответственность социалистических организаций. Но уже в начале 60-х годов от нее фактически отказались.

Долгое время вопрос о привлечении юридического лица к административной ответственности носил дискуссионный характер. В теории высказывались точки зрения, что этот институт чужд Кодексу и разрушает цельность его предмета регулирования.

Таким образом, можно сказать, что в КоАП РСФСР вопросы административной ответственности юридических лиц не регламентировались. Дискуссионность такой правовой категории, как ответственность юридического лица, вытекает из его сущности юридического лица как правовой фикции, что проявляется, в частности, в отсутствии у него рассудка и психического отношения к совершаемым им деяниям. Следовательно, является невозможным использование в отношении юридического лица классического понимания вины.

В действующем административном законодательстве вопрос о привлечении юридических лиц решен, и они выступают субъектами данной ответственности наравне с физическими лицами.

Общие принципы административной ответственности юридических лиц определяются в ст. 2.10 КоАП РФ. В соответствии с ч. 1 указанной статьи, юридические лица подлежат административной ответственности в случаях, предусмотренных Особенной частью КоАП РФ или законами субъектов об административных правонарушениях.

Признание юридического лица субъектом административной ответственности на уровне единого закона означает, что в случае привлечения юридического лица к административной ответственности на него распространяются в равной мере общие задачи, принципы законодательства об административных правонарушениях, правила назначения административных наказаний, процессуальный порядок возбуждения, рассмотрения, вынесения решения о привлечении к ответственности и его исполнения. Например, юридическое лицо, как и физическое, не может нести дважды административную ответственность за одно и то же административное правонарушение; юридическое лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом; юридическое лицо, как и физическое лицо, в случае совершения административного правонарушения подлежит административной ответственности на основании закона, действовавшего во время и по месту совершения административного правонарушения. Исключение составляют случаи, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу, например, невменяемость, совершение административного правонарушения группой лиц. КоАП РФ проявляет к юридическим лицам повышенное внимание, признавая их субъектами значительного количества административных правонарушений: нарушения земельного законодательства; экологические правонарушения; нарушения в сфере строительства и производства стройматериалов; нарушения таможенных правил; нарушения налогового законодательства; незаконное осуществление банковской деятельности; нарушения антимонопольного законодательства: нарушения пожарной безопасности; нарушения санитарных и природоохранных правил; нарушения законодательства о применении контрольно-кассовых машин (ККМ); валютные правонарушения. Хотя каждый вид названных правонарушений имеет свои особенности, все они относятся к административным, поскольку административная ответственность юридических лиц распространяется на любые нарушения правовых норм (независимо от их отраслевой принадлежности), для которых характерен или доминирует административно-правовой метод правового регулирования (власти и подчинения). Итак, административная ответственность юридических лиц – это применение к организациям, обладающим административной правосубъектностью, административных наказаний за неисполнение или ненадлежащие исполнение установленных государством норм, правил, стандартов в целях государственного осуждения противоправной деятельности юридических лиц и выполнения возложенных на них обязанностей.

Важно заметить, что юридическое лицо - субъект административной ответственности, но не субъект административного правоотношения. Также необходимо указать, что публичный орган власти (государственный и муниципальный), на наш взгляд, не может быть субъектом административной ответственности.

С учетом всего вышеизложенного и последовательно разделяя идею исследователей о том, что «категория "административная ответственность" должна стать одной из ключевых (определяющих), наряду с административным правонарушением и административным наказанием, для формирования всего понятийного аппарата соответствующей отрасли российского законодательства»1, в главу 2 КоАП РФ «Административное правонарушение и административная ответственность» следует, на наш взгляд, добавить статью следующего содержания:

«Статья 2.2.1. Административная ответственность.

Административная ответственность - это вид государственного принуждения, реализуемого в предусмотренной настоящим Кодексом процессуальной форме и отражающего такое правовое состояние лица, при котором оно претерпевает неблагоприятные последствия морального, личного, имущественного или организационного характера в результате государственного осуждения совершенного им административного правонарушения».

В ныне действующем КоАП РФ, велика роль судей в применении мер административной ответственности. В соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных более чем 160 нормами Кодекса, 110 из них относятся к исключительной подведомственности судей, более 60 – судьи вправе рассматривать на основе альтернативной подведомственности. Некоторые административные наказания могут применяться только судьями. Судьи имеют право привлекать к административной ответственности как физических, так и юридических лиц.

Разумеется, установление судебного порядка наложения административных взысканий в этих случаях не является случайным. Ввиду особого характера этих правонарушений, представляющих значительную общественную опасность, законодатель предусмотрел довольно серьезные меры воздействия за их совершение. Это вызвало необходимость усилить гарантии прав невластных субъектов от необоснованного привлечения к административной ответственности. Рассмотрение дел таких административных правонарушений судом создает эти гарантии, так как они заложены прежде всего в тех принципах, на которых строится процессуальная деятельность судов в России.

Судебная деятельность, как известно, протекает в порядке, заранее установленном законами (КоАП РФ, ГПК РФ, АПК РФ). Этот порядок способствует быстрому и правильному рассмотрению дел, выяснению объективной истины по каждому делу, вынесению законного и обоснованного постановления, т.е. гарантирует привлечение к ответственности только лиц, виновных в совершении правонарушения, и освобождение от ответственности невиновных субъектов.

Дела об административных правонарушениях подлежат рассмотрению судьями арбитражных, гарнизонных военных судов, районных судов и мировыми судьями, согласно ст. 23.1 КоАП РФ, которая определяет компетенцию судей при рассмотрении таких дел.

Рассматриваемые судьями дела об административных правонарушениях можно подразделить на две категории.

1. Дела, рассмотрение которых отнесено к исключительной подведомственности судей (то есть те дела, решения по которым вправе принимать только судебный орган). Перечень статей КоАП РФ, предусматривающих ответственность за такие противоправные деяния, приведен в пункте 1 статьи 23.1 КоАП РФ.

2. Дела, полномочиями на рассмотрение которых обладает иной государственный орган или должностное лицо государственного органа, однако в силу различных обстоятельств переданные для принятия решения в суд. К этой категории законом отнесены дела об административных правонарушениях, заведенных по статьям КоАП РФ, санкции которых предусматривают в качестве альтернативного вида наказания (основного либо необязательного дополнительного) одно из административных наказаний, назначаемых только судьей (п. 2 ст. 23.1 КоАП РФ). К таким видам административных наказаний КоАП РФ относит: конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишение специального права, административный арест, административное выдворение, дисквалификацию (ст. 3.7-3.11 КоАП РФ). Соответственно орган или должностное лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, исходя из обстоятельств совершения проступка, может принять решение о необходимости применения к правонарушителю одного из указанных выше видов административных наказаний, что автоматически влечет за собой принятие решения о передаче дела на рассмотрение судье.

Дела об административных правонарушениях, которые указаны в ч. 1 и ч. 2 статьи 23.1 КоАП РФ и производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Российской Федерации, административное приостановление деятельности или дисквалификацию лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, рассматриваются судьями районных судов.

В административном праве из всех многочисленных видов административного принуждения только назначение административного наказания влечет наступление административной ответственности. Следовательно, также можно сказать, что административная ответственность - это реализация административно-правовых санкций, применение уполномоченным органом или должностным лицом административных наказаний к виновным в совершении административного правонарушения физическим и юридическим лицам.

В соответствии со ст. 3.1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Сущность административного наказания определяется его целями, основаниями, порядком и субъектами применения, которые значительно отличаются от применения других административно-принудительных мер – административно-пресекательных, административно-предупредительных, административно-восстановительных.

Административные наказания, в том числе и назначаемые судами — административно-принудительная мера. Административные наказания существенно отличаются от иных мер административного принуждения прежде всего своей функционально-целевой направленностью. Только административное наказание является установленной государством мерой ответственности за административное правонарушение, только оно содержит итоговую юридическую оценку противоправного деяния.

Содержание административных наказаний определяется характером отношений, регулируемых и охраняемых нормами административного и некоторых других отраслей права, а также некоторых норм гражданского, трудового, семейного права, спецификой посягательств (правонарушений) на эти отношения. В то же время особенность административных правонарушений состоит в том, что ими причиняется, как правило, нематериальный вред (ущерб), восполнить или загладить который обычно невозможно. Вот почему содержание административно-правовых санкций, налагаемых судами, носит наказательный, а не восстановительный характер, то есть они содержат обязанность виновного понести наказание, претерпеть определенные лишения, существенно затрагивающие личность, ущемляющие ее права и блага. Содержание административных наказаний состоит в ограничении, лишении субъективных прав или благ лица, к которому они применяются. Так, применение административного ареста влечет краткосрочное лишение свободы, а административный штраф и конфискация орудия или предмета административного правонарушения связаны с материальными потерями.

Согласно действующему законодательству, административные наказания характеризуются той особенностью, что их уполномочен назначать широкий круг субъектов административной юрисдикции (кроме судов): органы исполнительной власти, их должностные лица, отдельные государственные учреждения, специальные коллегиальные органы. При этом административные наказания применяются как в единоличном, так и в коллегиальном порядке: судьями и должностными лицами органов исполнительной власти — единолично; комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, административными комиссиями, созданными при соответствующих органах местного самоуправления, — коллегиально.

Субъектами административной ответственности являются физические и юридические лица.

Среди физических лиц общим субъектом административного правонарушения признаются вменяемые, достигшие 16 лет граждане России. Особым субъектом административного правонарушения выступают должностные лица, родители несовершеннолетних детей, находящиеся на территории нашей страны иностранные граждане, не пользующиеся дипломатическим иммунитетом, и лица без гражданства.

Специальным субъектом административного правонарушения являются военнослужащие и находящиеся на военных сборах граждане, а также сотрудники органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, таможенных органов, которые за административные проступки несут ответственность по дисциплинарным уставам и другим нормативным актам. Однако за нарушение правил режима Государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, правил дорожного движения, требований пожарной безопасности вне места службы, правил охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов, таможенных правил, административных правонарушений в области налогов, сборов и финансов и некоторых других они несут административную ответственность на общих основаниях. Исключение из этой общей нормы (ст. 2.5 КоАП РФ) состоит в том, что к указанным лицам не может быть применен административный арест, а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, кроме того — административный штраф. Вместе с тем, полномочные органы и должностные лица, рассматривая дела об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими, могут вместо применения административного наказания передавать материалы о правонарушении соответствующим органам военного управления (командиру воинской части, военному коменданту, начальнику гарнизона) для решения вопроса о привлечении виновных к дисциплинарной ответственности.

Существенными особенностями в качестве субъектов административных правонарушений характеризуются должностные лица. Они несут административную ответственность не только за собственные действия (бездействие), связанные с неисполнением либо ненадлежащим исполнением ими своих служебных обязанностей, но и за действия подчиненных им работников, нарушающих соответствующие правила.

Понятие должностного лица ранее содержалось только в УК РФ (примечание к ст. 285). Теперь это понятие установлено и в КоАП РФ (примечание к ст. 2.4).

Под должностными лицами, согласно КоАП РФ, понимаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти, то есть наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости. К ним относятся также лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.

Как должностные лица несут ответственность и индивидуальные предприниматели, а также руководители и служащие юридических лиц (организаций) независимо от формы собственности, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением в своих структурах управленческих функций.

Помимо физических лиц субъектами административной ответственности, как уже отмечалось, являются юридические лица.

Рассмотрение административных дел о привлечении юридических лиц к административной ответственности осуществляется как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами.

При привлечении различных субъектов к административной ответственности, в данном случае юридических лиц, правоприменительная деятельность ставить определенные вопросы, которые требуют своего решения законодателями и теоретиками административного права.

Во-первых, это вопрос о применении на практике понятия «длящееся правонарушение», предусмотренного ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ. Различия в понимании судьями данного термина приводят к появлению большого количества судебных постановлений Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ, призванных исправлять ошибки в толковании норм закона нижестоящими судами. Это ведет к увеличению нагрузки на систему в целом и фактически к появлению прецедента, поскольку отсутствие в законе четкого определения данного понятия вынуждает российские суды вырабатывать в каждом деле подход к возможности отнесения правонарушений в определенной области к категории «длящихся».

Вопрос о том, какое правонарушение считать длящимся, важен для практики, поскольку ст. 4.5 КоАП РФ устанавливает срок привлечения к административной ответственности, который по общему правилу начинает течь со дня совершения нарушения, а в случае с длящимся правонарушением — со дня его обнаружения.

Само понятие длящегося правонарушения, применяемое при квалификации того или иного административного противоправного деяния, в основе своей базируется на теоретических разработках и судебной практике, заимствованных из уголовного права и адаптированных к реалиям правоотношений, относящихся к сфере административного регулирования. Однако если в уголовном праве теория длящихся составов в значительной степени разработана и применяется в судебной практике, то в отношении административных правонарушений ситуация значительно сложнее. Для целей уголовного и административного права в этом вопросе используются сходные понятия и, в связи с этим, в анализируемых дефинициях там, где это возможно для целей настоящего исследования, приводимую аргументацию будем использовать без конкретизации степени общественной опасности нарушения.

Анализ проблемы определения понятия продолжающегося правонарушения связан с тем, что в свете отсутствия закрепления данных понятий и оснований их разграничения в судебной практике возникает ряд сложностей. Для примера можно обратиться к Постановлению Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ №1097/08 от 8 июля 2008 г. Данное дело касалось осуществления предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров по регулярному маршруту без согласования с областной администрацией графика движения и на автобусе, не имевшем «одобрения типа транспортного средства».

Протоколом об административном правонарушении было зафиксировано совершение 25 нарушений, выражавшихся в выходе автобуса в рейс. При этом нарушения были установлены по путевым листам и зафиксированы в одном протоколе. Суды, рассматривавшие данное дело, исходя из не ежедневного характера осуществления перевозок и наличия путевых листов, приходили к заключению о возможности привлечения предпринимателя к ответственности за каждое из указанных в протоколе нарушений в отдельности. Однако Высший Арбитражный Суд в своем постановлении не только указал на незаконность фиксирования в одном протоколе нескольких нарушений, но и признал, что все 25 выходов автобуса на маршрут будут образовывать единое длящееся нарушение, предусмотренное ч.4 ст.14.1 КоАП РФ.

Представляется тем не менее, что основанием подобной классификации послужило именно отсутствие соответствующих документов, поскольку в ряде других случаев совершение схожих действий не попадало под понятие «длящегося правонарушения»1.

Перейдем теперь к рассмотрению особенностей длящегося правонарушения.

Несомненно, основной на сегодняшний день является трактовка, данная в п. 14 действующего Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ»2 (далее – Постановление Пленума ВС РФ №5), где разъяснено, что «длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом»3. Учеными предлагаются и иные определения длящегося правонарушения, такие как «под длящимся административным правонарушением понимается конкретное деяние, предусмотренное настоящим Кодексом, сопряженное с последующим длительным и непрерывным невыполнением обязанностей, возложенных на физическое лицо законом под угрозой административного наказания. Административное правонарушение начинается со дня совершения такого деяния и заканчивается вследствие действий лица, его совершающего, свидетельствующих о прекращении им продолжения административного правонарушения, или с наступлением событий, препятствующих дальнейшему совершению административного правонарушения»4.

Таким образом, в российской правоприменительной практике длительное время имеет место значительное рассогласование в решениях судов различных инстанций в вопросе квалификации длящихся правонарушений и, соответственно, начала течения срока давности таких правонарушений.

Разъяснения, данные в п.14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ», позволили в значительной мере систематизировать правоприменительный подход к квалификации длящихся правонарушений. Вместе с тем, судебная практика за прошедший период выявила отдельные аспекты, требующие уточнения, дополнения и конкретизации соответствующих формулировок.

Характерной особенностью длящихся правонарушений является то, что противоправное деяние продолжается в момент его выявления. Именно эта особенность обусловливает иной порядок исчисления давностного срока, поскольку невозможно определить момент совершения длящегося правонарушения.

Представляется необходимым и своевременным осуществить законодательное закрепление соответствующих положений путем внесения изменений в КоАП РФ в части определения понятия «длящееся правонарушение», установления его основных элементов (признаков) и четкого указания на то, что считать днем обнаружения длящегося административного правонарушения.

Представляется целесообразным дополнить статью 4.5 КоАП РФ:

«Длящимся правонарушением для целей КоАП РФ является правонарушение, выражающееся в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении лицом обязанности, правомерно возложенной на него законом или подзаконными актами.

При этом невыполнение лицом обязанности, которая должна быть выполнена к определенному сроку, является длящимся правонарушением в случае, когда данная обязанность не прекращается с наступлением срока выполнения обязанности, и правонарушение может быть выявлено в любой момент после наступления этого срока.

Днем окончания длящегося правонарушения является день его обнару-жения, то есть день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении согласно статье 28.3 настоящего Кодекса, выявило факт его совершения.

Привлечение к ответственности за новое длящееся правонарушение, выразившееся в последующем неисполнения той же обязанности тем же лицом, возможно только по истечении срока, отведенного на устранение нарушений, предписанием, вынесенным совместно с привлечением к административной ответственности или независимо от такого привлечения».

Еще одна проблема при привлечении субъектов к административной ответственности, в частности юридических лиц судами, является проблема малозначительности.

Проблема малозначительности при привлечении к административной ответственности является новой как для КоАП РФ (где она впервые нашла свое закрепление), так и для правоприменительной деятельности в целом.

Высшими судами неоднократно предпринимались попытки определения малозначительности. Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 обращалось внимание на то, что "малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений"5.

Иное толкование нормы ст. 2.9 КоАП РФ, данное Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее – Постановление Пленума ВАС РФ от 02 июня 2004 г. № 10) 6. В нем говорится, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Идентичную правовую позицию занял и Конституционный Суд Российской Федерации7. В принципе, все судебные органы указывали на отсутствие сколько-нибудь значительной опасности (вреда) охраняемым административно-деликтным законодательством для общественных отношений, а также на необходимость учета всех обстоятельств совершенного правонарушения. Тем не менее, приведенные толкования нормы ст. 2.9 не позволяют всесторонне уяснить содержание понятия малозначительности.

На заседании Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ 04 сентября 2008 г. одним из пунктов повестки было внесение дополнений в Постановление Пленума ВАС РФ от 02 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях». Предложенные дополнения касались проблемы «формальных» составов и освобождения от публично-правовой ответственности при малозначительности правонарушения. Президиуму и Пленуму ВАС РФ предстояло сделать выбор из двух возможных подходов.

Существует ограничительное толкование ст. 2.9 КоАП РФ, согласно которому малозначительность может оцениваться только применительно к составам административных правонарушений, предполагающим в качестве обязательного признака наступление определенных последствий правонарушения («материальные» составы). В рамках такого подхода по составам, обязательным признаком которых наступление определенных последствий не является, принято считать, что последствия изначально выходят за рамки предмета доказывания по делу, и поэтому при рассмотрении дела не подлежит исследованию вопрос о малозначительности деяния8.

Отсутствие понятия малозначительности в КоАП РФ, наличие разного его понимания в постановлениях высших судов РФ, разнобой в вышеприведенной в настоящей диссертации правоприменительной деятельности – все это ставит на повестку дня вопрос – что делать? В этой связи, на наш взгляд, можно предложить два варианта решения вопроса.

Первый – не применять данный институт к юридическим лицам, а использовать нормы о малозначительности только к физическим лицам, поскольку данный институт позволяет применять много оценочных элементов, вносит разнобой в судебную практику, особенно в арбитражной системе, где весьма часто дела по ст. 2.9 КоАП РФ проходят все четыре инстанции.

Второй вариант ответа заключается в предложении законодателю определиться и закрепить в КоАП РФ понятие малозначительности при привлечении к административной ответственности.

Например, статью 2.9 КоАП РФ возможно дополнить, что облегчит жизнь тем же судам, абзацем следующего содержания:

«2. Малозначительность правонарушения представляет действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений и определяется исходя из конкретных обстоятельств совершения правонарушения».

Также важной проблемой, с которой сталкиваются суды при привлечении субъектов к административной ответственности юридических лиц – проблема законного представителя.

Приведем ряд примеров судебной практики судов общей юрисдикции по рассматриваемой проблеме.

1. Если протокол об административном правонарушении, ответственность за совершение которого предусмотрена ст. 6.16 КоАП РФ, был составлен в отсутствие законного представителя юридического лица, который не был надлежащим образом извещен о времени и месте составления протокола, то судебные акты о привлечении юридического лица к ответственности по указанной статье подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение9.

Так, районным судом Санкт-Петербурга юридическое лицо признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 6.16 КоАП РФ.

В жалобе законный представитель просит судебные решения отменить, как незаконные, поскольку вынесены они с существенными нарушениями норм материального и процессуального права. Указывает, что протокол об административном правонарушении составлен без участия законного представителя юридического лица. Действующий на основании доверенности Л., с участием которого был составлен протокол, законным представителем ООО "Меди Эстетик" не является, равно как и защитником, поскольку доверенность не содержит указание на полномочия по участию в деле об административном правонарушении, а также на полномочия защитника.

Представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в этот перечень не входит, следовательно, законным представителем не является.

Исходя из положений ст. 28.2 КоАП РФ, составление протокола об административном правонарушении в отношении юридического лица должно осуществляться в присутствии его законного представителя.

Кроме того, ч. 3 ст. 25.4 КоАП РФ, предусматривает, что дело об административном правонарушении рассматривается с участием законного представителя или защитника. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лиц о месте и времени рассмотрения дела и если от них не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Таким образом, должностное лицо при составлении протокола об административном правонарушении обязано известить (уведомить) законного представителя юридического лица о факте, времени и месте составления названного протокола в целях обеспечения ему возможности реализовать гарантии, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ.

Однако в материалах приводимого дела извещения законного представителя юридического лица о месте и времени составления протокола не имеется.

Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Доверенность на имя Л. не содержала указания на полномочия по участию в деле об административном правонарушении, а также на полномочия защитника.

При таких обстоятельствах протокол об административном правонарушении составлен с нарушением ст. 28.2 КоАП РФ, в отсутствие законного представителя юридического лица, который не был надлежащим образом извещен о времени и месте составления протокола.

Указанное нарушение процессуальных требований КоАП РФ является существенным, в связи с чем постановление судьи Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 21 февраля 2011 г. отменено.

2. Указание в протоколе об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.6 КоАП РФ, в качестве законного представителя юридического лица директора, полномочия которого на момент составления протокола прекратились, повлекло отмену судебных решений вследствие осуществления производства по делу в отсутствие законного представителя юридического лица с прекращением производства по данному делу ввиду истечения сроков давности привлечения к ответственности10.

3. Участие в судебном заседании по делу об административном правонарушении лица, представившего доверенность, не содержащую указание на право представления интересов юридического лица при рассмотрении дел об административном правонарушении в судах общей юрисдикции, свидетельствует о рассмотрении дела в отсутствие законного представителя привлекаемого к ответственности юридического лица и влечет отмену принятого судебного решения11.

4. Решение суда, которым администрация муниципального образования подвергнута административному наказанию, отменено, дело направлено на новое рассмотрение, поскольку протокол об административном правонарушении, на основании которого вынесено решение суда, подписан лицом, не наделенным полномочиями законного представителя администрации12.

Таким образом, практика судов общей юрисдикции решает вопросы, касающиеся законных представителей, в соответствии с КоАП РФ.

На основании материалов судебной практики арбитражных судов можно выделить основные тенденции по применению норм КоАП РФ, касающихся представительства юридических лиц.

Во-первых, получение уполномоченным представителем извещений о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и о рассмотрении дела, направленных по юридическому адресу общества, признается надлежащим извещением законного представителя юридического лица.

В случае неявки законного представителя юридического лица, извещенного в установленном порядке, протокол об административном правонарушении может быть составлен, а дело рассмотрено в его отсутствие, если не поступило ходатайство об отложении составления протокола или рассмотрения дела, либо оно оставлено без удовлетворения13.

Во-вторых, недопущение защитника юридического лица к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения дела является существенным нарушением порядка привлечения к административной ответственности.

О времени и месте составления протокола об административном правонарушении юридическое лицо извещено надлежащим образом.

На составление протокола явился защитник, действующий на основании доверенности, выданной директором общества и отвечающей требованиям ст. 185, 187 Гражданского кодекса Российской Федерации.

К участию в составлении протокола защитник не был допущен. Налоговый орган мотивировал свои действия невозможностью участия защитника в производстве по делу об административном правонарушении до момента составления протокола.

Учитывая положения ч. 4 ст. 25.5 КоАП РФ, в соответствии с которыми защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения дела об административном правонарушении, суды первой и апелляционной инстанций сделали вывод о существенном характере нарушений, допущенных налоговым органом, нарушении процессуальных прав юридического лица, в том числе на представление возражений по акту проверки и объяснений по факту правонарушения при составлении протокола, в связи с чем постановление о привлечении к административной ответственности признано незаконным и отменено.

Суд кассационной инстанции признал выводы судов соответствующими закону, оставив в силе принятые по делу судебные акты14.

В-третьих, извещения о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном филиалом юридического лица, необходимо направлять по месту нахождения как юридического лица, так и его филиала, расположенного вне места нахождения юридического лица15.

В-четвертых, судебная практика показывает, что составление протокола об административном правонарушении и рассмотрение дела в отсутствие законного представителя юридического лица не противоречат закону, так как он извещен о его рассмотрении.

Административным органом направлено уведомление о месте и времени составления протокола об административном правонарушении, которое получено представителем юридического лица, имеющим на основании доверенности полномочия на получение почтовой корреспонденции.

От юридического лица поступило изготовленное на его фирменном бланке заявление, заверенное печатью организации, об ознакомлении с материалами дела, в котором указано, что оно подается в связи с получением уведомления о составлении протокола.

В составлении протокола участвовал представитель общества, имеющий соответствующие полномочия на основании доверенности.

Определение о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении направлено по юридическому адресу общества и получено заместителем директора, а также вручено защитнику, который принял участие в рассмотрении дела.

При таких обстоятельствах арбитражный суд по указанному делу не согласился с выводом суда первой инстанции о нарушении порядка привлечения к административной ответственности и правомерно отклонил довод о ненадлежащем извещении законного представителя юридического лица, основанный на том, что выданная защитнику доверенность носит общий характер и не содержит полномочий на участие в производстве по конкретному делу об административном правонарушении, указав на то, что общая доверенность не умаляет полномочий действующего на ее основании защитника на участие в производстве по делу об административном правонарушении, в том числе права знакомиться с материалами дела, участвовать в составлении протокола и рассмотрении дела16.

В-пятых, если иностранный гражданин, являющийся генеральным директором общества, приказом возложил исполнение своих обязанностей на другого работника, принимавшего участие в составлении протокола об административном правонарушении и присутствующего при вынесении постановления по делу, то гарантии процессуальных прав юридического лица соблюдены17.

В-шестых, если административным органом использованы разные формы информирования юридического лица о составлении протокола об административном правонарушении и рассмотрении дела, то это свидетельствует о соблюдении порядка привлечения к административной ответственности и ненарушении гарантий его процессуальных прав.

Согласно материалам дела, уведомление о рассмотрении дела об административном правонарушении направлено по тому же юридическому адресу, что и уведомление о составлении протокола, но возвращено органом связи по причине отсутствия организации по указанному адресу.

После этого должностным лицом административного органа предприняты действия по вручению уведомления непосредственно представителю, уполномоченному на получение почтовой корреспонденции по доверенности, который отказался от его получения.

Законный представитель юридического лица по указанному им в ЕГРЮЛ адресу не проживает; направляемая ему корреспонденция возвращается органом связи; фактическое местонахождение директора неизвестно.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что административным органом приняты необходимые и достаточные меры по извещению юридического лица о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении.

Вынесение при таких обстоятельствах постановления по делу об административном правонарушении в отсутствие законного представителя юридического лица не является нарушением гарантий его процессуальных прав и не свидетельствует о нарушении порядка привлечения к административной ответственности18.

В-седьмых, если законный представитель юридического лица уклоняется от получения уведомлений, направляемых почтовой связью, и отказывается от подписания протокола об административном правонарушении, где отражена информация о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, то он считается извещенным о его рассмотрении19.

В-восьмых, если направление юридическому лицу телеграмм с информацией о процессуальных действиях осуществлено без учета времени, необходимого для прибытия его законного представителя или защитника, находящихся в другом городе, для участия в таких действиях, не может быть признано надлежащим извещением20.

В-девятых, извещение о времени и месте составления протокола об административном правонарушении должно обеспечивать реальную возможность участия в производстве по делу об административном правонарушении.

Протокол об административном правонарушении составлен в отсутствие арбитражного управляющего.

Арбитражный управляющий направил в административный орган в город Барнаул телеграмму, в которой сообщил о недостаточности времени для прибытия и выразил несогласие с таким извещением. Телеграмма на момент составления протокола была получена.

Суд кассационной инстанции указал на то, что суд оставил без внимания доводы арбитражного управляющего о том, что он не имел физической возможности явиться для дачи объяснений и участия в составлении протокола, поскольку приблизительное время, необходимое для переезда из города Красноярска до города Барнаула, составляет от 19 до 20 часов. Суд указал, что при рассмотрении дела следовало выяснить, обеспечивало ли такое извещение о времени и месте составления протокола реальную возможность принять участие в его составлении; уведомил ли арбитражный управляющий административный орган о невозможности прибытия к месту составления протокола, являются ли причины неявки уважительными21.

В-десятых, если судами первой и апелляционной инстанций не исследованы обстоятельства, объективно препятствующие участию законного представителя юридического лица или защитника в составлении протокола об административном правонарушении, судебные акты должны быть отменены, а дело направлено на новое рассмотрение.

Телеграммы с извещением о времени и месте составления протокола об административном правонарушении направлены за два дня до его составления и вручены за один день до его составления заместителю директора, который уведомил таможенный орган о невозможности прибытия законного представителя для участия в составлении протокола в связи с его нахождением в командировке в другом городе.

Протокол составлен в отсутствие законного представителя юридического лица.

Указанные обстоятельства судами первой и апелляционной инстанций не исследовались и им не дана правовая оценка, в связи с чем решение суда и постановление апелляционной инстанции отменены, дело направлено на новое рассмотрение22.

В-одиннадцатых, если на составление протокола явился представитель юридического лица с доверенностью, уполномочивающей его представлять интересы указанного юридического лица во всех государственных, в том числе административных, органах (то есть с так называемой «общей» доверенностью, «на все случаи жизни»), а административный орган не допустил такого представителя к участию в составлении протокола, мотивируя свои действия тем, что представитель с «общей» доверенностью не является законным представителем и не вправе участвовать в составлении протокола (при этом административный орган сослался на Постановление Пленума ВАС РФ от 26 июля 2007 г. № 46) 23. Что делать в этом случае?

Действительно, на наш взгляд, явившийся на составление протокола с «общей» доверенностью представитель не является законным представителем юридического лица, но он не стал бы законным представителем и в том случае, если бы имел «специальную» доверенность на участие в конкретном административном деле. Такая «специальная» доверенность в силу позиции Постановления Президиума ВАС РФ № 46 подтверждает лишь факт того, что законный представитель юридического лица извещен о времени и месте составления протокола. В рассматриваемом примере имелось иное доказательство извещения законного представителя юридического лица о времени и месте составления протокола (почтовое уведомление). Как отмечено выше, КоАП РФ предусматривает при составлении протокола в отношении юридического лица возможность участия как законного представителя, так и защитника (представителя по доверенности), которые имеют равные процессуальные права и обязанности. При этом закон (КоАП РФ) не делит доверенности на «общие» и «специальные». Итак, не допустив защитника (представителя по доверенности, независимо от того, «общая» она или «специальная»), административный орган нарушил право на защиту юридического лица при составлении протокола.

С учетом позиции ВАС РФ следует отметить, что надлежащее извещение самого юридического лица, привлекаемого к административной ответственности, либо его законного представителя (руководителя) является необходимым условием составления протокола и легальности последующего производства по делу об административном правонарушении, независимо от того, явился на составление протокола представитель по доверенности (защитник) либо не явился никто. «Специальная» доверенность представителя подтверждает лишь факт извещения законного представителя. Если представить себе маловероятную ситуацию, что на составление протокола явился законный представитель юридического лица, а доказательства надлежащего извещения его или представляемого им юридического лица отсутствуют, нам представляется, что составление протокола будет правомерным. Однако если при наличии извещения юридического лица либо законного представителя на составление протокола явился представитель по общей доверенности (защитник), законных оснований для отказа ему в праве на участие в составлении протокола, предоставленном ч. 5 ст. 25.5 КоАП РФ, на наш взгляд, не имеется. Анализ практики ВАС РФ24 свидетельствует об ужесточении позиции высшей судебно-арбитражной инстанции в вопросе соблюдения процессуальных прав лица, привлекаемого к административной ответственности.

Следует обратить внимание и на то, что согласно п. 4 ст. 61 АПК РФ полномочия представителей физического лица на ведение дела в арбитражном суде могут быть выражены не только в доверенности, но - в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом, - и в ином документе. Таким документом может быть договор поручения, по которому поверенный обязуется выполнить определенные юридические действия от имени и за счет доверителя (ст. 971 ГК РФ), хотя согласно ст. 975 ГК РФ доверитель не освобождается от обязанности "выдать" доверенность поверенному, но нотариальное удостоверение договора или доверенности Кодексом не предусмотрено.

Ненадлежащее извещение законного представителя общества о времени и месте вынесения постановления о назначении наказания за непредставление на момент проверки документов, подтверждающих деятельность оборота алкогольной продукции, является существенным нарушением процедуры привлечения к ответственности и влечет отмену постановления.

В соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется в присутствии законного представителя юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. Этому лицу должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом, оно вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола. Согласно ст. 28.5 КоАП РФ протокол составляется немедленно после совершения административного правонарушения.

В пункте 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 г. № 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях"25 указано: нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (ч. 2 ст. 211 АПК РФ) при условии, что указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. При составлении протокола в отношении Общества могло присутствовать лицо, действующее на основании доверенности на право представления интересов общества. Суды признали, что она не является доверенностью на право участия в конкретном административном деле, поскольку в ней не указано право участия по настоящему административному делу в отношении Общества; доверенность является общей26.

Таким образом, суды рассматривают большое количество административных правонарушений. Судьи имеют право привлекать к административной ответственности различных субъектов.

Установление судебного порядка наложения административных взысканий в определенных случаях обусловлено особым характером таких правонарушений, представляющих значительную общественную опасность. Законодатель в КоАП РФ предусмотрел довольно серьезные меры воздействия за их совершение. Это вызвало необходимость усилить гарантии прав невластных субъектов от необоснованного привлечения к административной ответственности. Рассмотрение дел таких административных правонарушений судом создает эти гарантии, так как они заложены прежде всего в тех принципах, на которых строится процессуальная деятельность судов в России.

Судебная деятельность совершается в порядке, заранее установленном законами (КоАП РФ, ГПК РФ, АПК РФ). Этот порядок способствует быстрому и правильному рассмотрению дел, выяснению объективной истины по каждому делу, вынесению законного и обоснованного постановления, т.е. гарантирует привлечение к ответственности только лиц, виновных в совершении правонарушения, и освобождение от ответственности невиновных субъектов.

Рассматривая примеры привлечения, к примеру, юридических лиц судами к административной ответственности можно увидеть некоторый круг проблем, с которыми сталкиваются суды в своей работе. Это и проблемы привлечения к административной ответственности за длящиеся административные правонарушения, проблемы определения малозначительности, роль законного представителя юридического лица и некоторые другие.

В связи с вышеизложенными обстоятельствами мы полагаем, что в настоящее время в России назрела необходимость совершенствования административного правосудия. Об этом свидетельствуют многочисленные дискуссии ученых и практиков.