А.Б. Панов справедливо отмечает, что законодательная несогласованность в определении вины юридического лица создает сложные проблемы в административно-юрисдикционной деятельности, что подтверждается противоречивой практикой судов арбитражной системы.

В настоящее время в теоретических спорах в практике судов выделяют три подхода к определению вины юридического лица: 1) когда вина юридического лица определяется через оценку субъектом административной юрисдикции возможности юридического лица соблюдать требования нормы закона; 2) когда вина юридического лица определяется через вину руководителя или иного его работника; 3) когда юридическое лицо привлекается к административной ответственности при отсутствии вины (объективное вменение).

Автор высказывает мнение, что органы публичной власти, которые наделяются статусом юридического лица для осуществления их участия в гражданском обороте, не могут являться субъектами административной ответственности, так как это противоречит концепции правового статуса органа публичной власти и концепции административной ответственности.

Представляется обоснованным, заслуживающим одобрения и поддержки предложение автора о введении в изучение административного права России такой важной его части, как "административная ответственность юридических лиц", а представленная работа может быть положена в основу будущей магистерской программы.

1. •Раздел I. Административное право.

Введение в административное право

1. •Тема 1. Государственное управление, государственная деятельность и исполнительная власть (1—13)
2. •Тема 2. Административное право: предмет, метод, система отрасли. Наука административного права (14—28)
3. •Тема 3.Административно-правовые нормы и правоотношения. Источники административного права (29—48)

Субъекты административного права

1. •Тема 4. Граждане как субъекты административного права (49—67)
2. •Тема 5. Коллективные субъекты административного права (68—87)
3. •Тема 6. Правовой статус Президента РФ (88—98)
4. •Тема 7. Органы государственной исполнительной власти: система и компетенция (99—118)
5. •Тема 8. Служба и служащие (административно-правовой аспект) (119—138)

Формы и методы реализации компетенции субъектами административного права исполнительной власти

1. •Тема 9. Управленческая деятельность: формы и методы (139—151)
2. •Тема 10. Административное принуждение и административная ответственность (152—167)
3. •Тема 11. Способы обеспечения законности и дисциплины в деятельности исполнительной власти (168—186)

Процессуальная часть

1. •Тема 12. Место административно-процессуальной деятельности в системе юридических процессов (187—202)
2. •Тема. 13 Административно-процессуальная деятельность (203—216)
3. •Тема 14. Вопросы производства по делам об административных правонарушениях (217—235)
4. •Тема 15. Административно-процессуальное право (236—249)
5. •Тема 16. Административное судопроизводство – вид судопроизводства в Российской Федерации (250—258)

Особенная часть

1. •Тема 17. Административно-правовое регулирование в сфере экономики (259—275)

Тема 18. Административно-правовое регулирование в социально-культурной области (276—289)

1. •Тема 19. Обеспечение безопасности личности, общества, государства (290—309)
2. •Тема 20. Административно-правовые основы государственного управления в сфере юстиции и международных отношений (310—325)

1. •Раздел II. Административная ответственность

1. •Тема 21. Административная ответственность (повышенный уровень сложности) (326—393)

1. •Раздел III. Административный процесс

1. •Тема 22. Место административно-процессуальной деятельности в системе юридических процессов (394—414)
2. •Тема 23. Понятие, принципы и виды административно-процессуальной деятельности (415—428)
3. •Тема 24. Вопросы производства по делам об административных правонарушениях (429—462)
4. •Тема 25. Производство по жалобам (463—475)
5. •Тема 26. Предмет административно-процессуального права (476—493)

1. •Раздел IV Тезариус.

А.Б.Панов Административное право и процесс в тестах. – Ростов-на-Дону: Альтаир, 2011. — 252 с.

© А.Б.Панов, при использования материалов ссылка на сайт строго обязательна.

Источники и список рекомендуемой литературы для подготовки к тестам:

Конин Н.М. Административное право России: Учебник. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. 448 с.

Административное право России: курс лекций. К.С. Бельский и др.; под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. 704 с.

Панова И.В. Административно-процессуальное право России. И.В. Панова., 3-е изд., пересмотр. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. 336 с.

Административное право: Учебник. Под ред. Л.Л. Попова. 2-е изд., перераб. и доп. Юристъ, 2006. 703 с.

Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. 768 с.

В научной литературе существует множество взглядов на проблему соотношения административной и налоговой ответственности. Первый подход состоит в том, что налоговую ответственность рассматривают как особый вид государственного принуждения в сфере налогообложения и как один из видов ответственности в системе юридической ответственности, применяемой к налогоплательщикам, плательщикам сборов, налоговым агентам и их должностным лицам за нарушения законодательства о налогах и сборах. Например, В.А. Кинсбурская выделяет в налоговой ответственности ее особую самостоятельную правовую природу, однако вместе с тем отмечает, что по своей природе налоговая ответственность является разновидностью административной ответственности2 . В частности, она предлагает в Налоговом кодексе РФ соответствующие составы целесообразно сгруппировать в рамках статей, предусматривающих одновременно санкции как для самих субъектов налогообложения, так и для их должностных лиц. При этом предлагается и внесение соответствующих поправок в ст. 1.1 КоАП РФ, в частности, указание в этой статье на то, что вопросы административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов регулируются НК РФ и положения КоАП РФ на них не распространяются3.
Другой, более распространенный подход заключается в том, что нарушения налогового законодательства могут быть только двух видов: уголовные преступления и административные правонарушения4. Так называемая «налоговая ответственность» за нарушения налогового законодательства, которая предусмотрена в НК РФ, отмечает Е.В. Овчарова, по существу является административной ответственностью. Правильность такого подхода обоснована учеными А.П. Алехиным и С.Г. Пепеляевым5 и подтверждается правовой позицией Конституционного Суда РФ в Постановлении по делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона РФ от 24 июня 1993 года «О федеральных органах на логовой полиции» от 17 декабря 1996 г6. В указанном Постановлении Конституционный суд РФ определяет санкции, применяемые за нарушения налогового законодательства, как административно-правовые и уголовно-правовые по своему характеру.

В соответствии с п. 4 ст. 23 НК РФ за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на него обязанностей налогоплательщик (плательщик сборов) несет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Сравнительный анализ административной и так называемой «налоговой ответственности» позволяет выявить проблемы, возникающие в связи с применением на практике данных видов ответственности, изучение которых создает предпосылки для дальнейшего совершенствования законодательства. Наиболее актуальной проблемой является регулирование процессуальных норм, регламентирующих порядок привлечения к административной ответственности. Данная задача может быть решена путем разработки Административного процессуального кодекса, который регулировал бы общественные отношения, связанные с осуществлением судебного контроля за деятельностью органов, наделенных полномочиями привлекать к административной ответственности, либо внесением изменений в АПК РФ.

За рубежом можно привести значительное число примеров разрозненности (отраслевой привязанности) публично-правовой ответственности. Так, санкции за налоговые правонарушения (в том числе и криминального характера) в большинстве зарубежных государств устанавливаются именно налоговым законодательством. Публично-правовые санкции (без четкого разграничения на административные и уголовные) предусмотрены, например, в Болгарии, Германии, Испании, Канаде, США, Франции. При этом, как показывает мировой опыт, имеются все ресурсы для совершенствования института ответственности за совершение налоговых правонарушений (в широком понимании этого термина - как любых некриминальных противоправных деяний) именно в рамках налогового права. Регулирование уголовной ответственности в рамках налогового законодательства - безусловно, преждевременное для России предложение. Тем не менее нормы об административных санкциях, по нашему мнению, могут (и должны) располагаться только в одном акте - КоАП РФ, поскольку это отвечает практическим потребностям, упрощает и унифицирует процедуру взыскания соответствующих санкций.

Анализ зарубежного опыта в области налоговой ответственности позволяет сделать вывод о том, что в большинстве государств умышленное неисполнение налоговых обязанностей, выражающееся в уклонении от уплаты налогов, расценивается как общественно опасное уголовно наказуемое деяние7. В странах англосаксонской системы права уголовная ответственность за налоговое мошенничество предусмотрена не только для физических лиц, но и для юридических лиц (корпораций).

Дополнительными наказаниями, применяемыми к налоговым преступникам, в уголовном законодательстве зарубежных стран являются конфискация имущества, приобретенного на средства, сокрытые от налогообложения, лишение права на получение прибыли от сделки, запрет на участие в публичных торгах или на работу в государственных учреждениях, ограничение в избирательном праве, а также лишение иных гражданских прав, включая право носить оружие, выступать в качестве опекуна или попечителя, публичное оглашение факта совершения тем или иным лицом налогового преступления. Так, в Канаде за вынесением обвинительного приговора в отношении налогового преступника следует обязательная публикация соответствующих фактов в средствах массовой информации8. В США на официальном сайте Службы внутренних доходов приводятся сведения о привлечении конкретных налогоплательщиков к уголовной ответственности. Во Франции суд, рассматривающий дела об обманных действиях налогоплательщиков, обязан дать распоряжение об обязательном опубликовании обвинительного приговора в официальном печатном издании.

Таким образом, можно сказать, что из нормативной конструкции административной ответственности следует ряд признаков, которые находят свое отражение применительно к налоговой ответственности:

1) налоговое правонарушение является разновидностью административного правонарушения, т.к.:

посягает на установленный государством порядок управления (ст. 1.2 и ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ; п. 1 ст. 2 и ст. 106 НК РФ);

не имеет общественной опасности преступления (ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ; ст. 106 и п. 3 ст. 108 НК РФ);

обусловливает привлечение физического лица к ответственности с 16-летнего возраста (ч. 1 ст. 2.3 КоАП РФ; п. 2 ст. 107 НК РФ);

- основанием для привлечения лица к ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах является установление факта совершения данного нарушения решением налогового органа, вступившим в силу (п. 3 ст. 108 НК РФ);

субъектами налоговых правонарушений являются наряду с физическими лицами также организации (ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ; п. 1 ст. 107 НК РФ);

налоговые санкции применяются за деяния, совершение которых не обусловлено наличием служебных (трудовых) правоотношений между налоговым органом и правонарушителем (ст. 106 НК РФ) и по своей сути являются административными взысканиями - штрафами (п. 2 ст. 114 НК РФ);

привлечение лица к налоговой ответственности не влечет состояния судимости (п. 3 ст. 112 НК РФ).

Точки зрения об административно-правовой природе налоговой ответственности придерживаются также Конституционный Суд РФ и высшее руководство страны. Таким образом, в КоАП РФ должны быть сосредоточены все виды правонарушений, влекущих за собой ответственность в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами. Однако не все составы административных правонарушений, предусмотренные федеральными законами, включены в КоАП РФ.

Также важной проблемой, требующей своего внимания, является вопрос о персонификации ответственности за налоговые правонарушения. Между тем персонификация ответственности за налоговые правонарушения, допущенные в деятельности организации в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением должностным лицом своих трудовых обязанностей, -очень важный фактор, особенно учитывая значимые негативные последствия привлечения лица к административной ответственности. Общие требования привлечения к административной ответственности должностных лиц закреплены в статьях 2.4 (с примечанием) и 2.6 КоАП РФ.

Привлечение к административной ответственности возможно только в случае виновных действий (бездействия) лица (ст. 2.1 КоАП РФ). Следовательно, субъект административной ответственности - это должностное лицо организации, в чьи трудовые обязанности входит обеспечение выполнения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность. Должностные лица отвечают за нарушение установленных правил не только в результате собственных действий, но и вследствие неправильных указаний подчиненным и непринятия мер по соблюдению обязательных для исполнения правил другими работниками. Общие требования привлечения к административной ответственности должностных лиц закреплены в статьях 2.4 (с примечанием) и 2.6 КоАП РФ.

Для решения проблемы персонификации ответственности при определении субъекта административной ответственности необходимо проанализировать трудовые функции работников организации.

При отсутствии в организации четкой документации, позволяющей определить круг должностных обязанностей и пределы ответственности каждого должностного лица, ответственность за правонарушения в деятельности организации несет в первую очередь руководитель организации. Это касается практически всех аспектов деятельности организации и ее руководителя. При отсутствии в организации документации об обязанностях конкретных должностных лиц, позволяющей определить круг должностных обязанностей и сферу ответственности каждого работника организации, налоговые органы, скорее всего, предъявят претензии за допущенные нарушения в деятельности организации ее руководителю.

Однако отсутствие в организации документов, свидетельствующих о характере обязанностей ее должностных лиц, еще не означает, что во всех случаях к ответственности за налоговое правонарушение будет привлекаться руководитель организации. Например, как отмечалось выше, за непредставление налоговой декларации, бухгалтерской отчетности или других сведений в налоговый орган административное наказание должно применяться к главному бухгалтеру или бухгалтеру при отсутствии в штате должности главного бухгалтера (п. 2 ст. 6 Закона о бухучете9). Заметим, что если судьей будет установлено, что протокол об административном правонарушении составлен в отношении ненадлежащего субъекта, то он может быть возвращен в налоговый орган для устранения недостатков (п. 4 ч. I ст. 29.4 КоАП РФ). На этом же основании не исключается и возможность прекращения судьей производства по делу в отношении ненадлежащего субъекта (п. 2 ч. I ст. 24.5 КоАП РФ).

Еще один аспект при привлечении субъектов к административной ответственности касается возможностей и способов обжалования актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц в административном порядке.

Порядок обжалования актов налоговых органов и действий (бездействия) их должностных лиц определяется, в частности, гл. 19 НК РФ. В соответствии со ст. 137 НК РФ каждое лицо имеет право обжаловать акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц, если, по мнению этого лица, такие акты, действия или бездействие нарушают его права.

Статья 138 «Порядок обжалования» НК РФ определяет, что акты налоговых органов, действия или бездействие их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд. Подача жалобы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) не исклю чает права на одновременную или последующую подачу аналогичной жалобы в суд, если иное не предусмотрено ст. 101.2 НК РФ, которая устанавливает, что решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящем налоговом органе. В случае обжалования такого решения в судебном порядке срок для обращения в суд исчисляется со дня, когда лицу, в отношении которого вынесено это решение, стало известно о вступлении его в силу.

В случае обжалования актов налоговых органов, действий их должностных лиц в вышестоящий налоговый орган по заявлению налогоплательщика (плательщика сборов, налогового агента) исполнение обжалуемых актов, совершение обжалуемых действий могут быть приостановлены по решению вышестоящего налогового органа.

Рассмотрим порядок и сроки подачи жалобы в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу.

Статья 139 НК РФ определяет, что жалоба на акт налогового органа, действия или бездействие его должностного лица подается соответственно в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу этого органа.

Жалоба в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) подается, если иное не предусмотрено НК РФ, в течение трех месяцев со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав. К жалобе могут быть приложены обосновывающие ее документы.

Регламентом рассмотрения налоговых споров в досудебном порядке, утвержденном Приказом МНС России от 17.08.2001 № БГ-3-14/290 (далее - Регламент), предусматривается процедура рассмотрения налоговыми органами жалоб налогоплательщиков или налоговых агентов на акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц. Пункт 2.1 Регламента устанавливает, что жалоба налогоплательщика рассматривается вышестоящим налоговым органом (вышестоящим должностным лицом) в срок не позднее одного месяца со дня ее получения налоговым органом.

Жалоба не подлежит рассмотрению в следующих случаях:

а) пропуска срока подачи жалобы (в соответствии со ст. 139 НК РФ);

б) отсутствия указаний на предмет обжалования и обоснования заявляемых требований;

в) подачи жалобы лицом, не имеющим полномочий выступать от имени налогоплательщика;

г) при наличии документально подтвержденной информации о принятии жалобы к рассмотрению вышестоящим налоговым органом (должностным лицом);

д) получения налоговым органом информации о вступлении в законную силу решения суда по вопросам, изложенным в жалобе.

Заявителю должно быть сообщено о невозможности рассмотрения его жалобы в десятидневный срок со дня ее получения.

В разд. 4 Регламента даны рекомендации по перечню документов, которые могут быть приложены к жалобе.

В соответствии с Сообщением ФНС России от 09.02.2011 «О содержании жалобы, подаваемой в налоговый орган» жалоба (апелляционная жалоба) подается в письменной форме. Жалоба (апелляционная жалоба) подписывается заявителем или его представителем (законным или уполномоченным).

В жалобе (апелляционной жалобе) необходимо указать:

1) наименование налогового органа, в который подается жалоба (апелляционная жалоба), или должность, фамилию, имя и отчество должностного лица, которому направляется жалоба;

персональные данные заявителя: фамилию, имя и отчество (полностью), почтовый индекс и адрес места жительства, адрес электронной почты и номер телефона (при наличии);

идентификационный номер налогоплательщика (ИНН), при этом физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, вправе указывать не ИНН, а свои персональные данные, предусмотренные п. 1 ст. 84 НК РФ;

наименование налогового органа, решение которого обжалуется, или фамилию, имя и отчество должностного лица, действия (бездействие) которого обжалуются;

требования заявителя со ссылкой на законы и иные нормативные правовые акты;

обстоятельства, на которых основаны доводы налогоплательщика, и подтверждающие эти обстоятельства доказательства;

суммы оспариваемых требований в разрезе (налога, вычета, в котором отказано, пени, штрафа);

расчет оспариваемой денежной суммы;

перечень прилагаемых документов.

В жалобе (апелляционной жалобе) должны быть указаны и иные сведения, если они необходимы для правильного и своевременного рассмотрения дела, могут содержаться ходатайства, в том числе ходатайство о применении обстоятельств, смягчающих или исключающих ответственность.

Перечень документов, подаваемых вместе с жалобой, определяется в соответствии с Сообщением ФНС России от 15.02.2011 «О документах, которые рекомендуется приложить к жалобе, подаваемой в налоговый орган» и включает в себя:

документы, подтверждающие обстоятельства, на которых налогоплательщик основывает свои требования;

расчет оспариваемых сумм налогов, сбора, пени, штрафов, налогового вычета, на который претендует налогоплательщик, и иные расчеты;

доверенность или иные документы, подтверждающие полномочия лица, подписавшего жалобу (в случае, если жалоба подписана не самим налогоплательщиком, -заявителем).

Подписать жалобу может, помимо самого налогоплательщика, его законный или уполномоченный представитель. Законными представителями налогоплательщика -физического лица признаются лица, выступающие в качестве его представителей в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Уполномоченным представителем налогоплательщика признается физическое или юридическое лицо, уполномоченное налогоплательщиком представлять его интересы в отношениях с налоговыми органами.

Не могут быть уполномоченными представителями налогоплательщика должностные лица налоговых органов, таможенных органов, органов внутренних дел, судьи, следователи и прокуроры.

Уполномоченный представитель налогоплательщика - физического лица осуществляет свои полномочия на основании нотариально удостоверенной доверенности или доверенности, приравненной к нотариально удостоверенной в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. При несоблюдении требований относительно подтверждения полномочий представителя в рассмотрении жалобы может быть отказано.

В случае пропуска по уважительной причине срока подачи жалобы этот срок по заявлению лица, подающего жалобу, может быть восстановлен соответственно вышестоящим должностным лицом налогового органа или вышестоящим налоговым органом.

Апелляционная жалоба на решение налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения подается до момента вступления в силу обжалуемого решения.

Жалоба на вступившее в законную силу решение налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, которое не было обжаловано в апелляционном порядке, подается в течение одного года с момента вынесения обжалуемого решения.

Апелляционная жалоба на соответствующее решение налогового органа подается в вынесший это решение налоговый орган, который обязан в течение трех дней со дня поступления указанной жалобы направить ее со всеми материалами в вышестоящий налоговый орган.

Лицо, подавшее жалобу в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу, до принятия решения по этой жалобе может ее отозвать на основании письменного заявления. Отзыв жалобы лишает подавшее ее лицо права на подачу повторной жалобы по тем же основаниям в тот же налоговый орган или тому же должностному лицу.

По итогам рассмотрения жалобы на акт налогового органа вышестоящий налоговый орган (вышестоящее должностное лицо) вправе: оставить жалобу без удовлетворения; отменить акт налогового органа; отменить решение и прекратить производство по делу о налоговом правонарушении; изменить решение или вынести новое решение.

По итогам рассмотрения жалобы на действия или бездействие должностных лиц налоговых органов вышестоящий налоговый орган (вышестоящее должностное лицо) вправе вынести решение по существу.

По итогам рассмотрения апелляционной жалобы на решение вышестоящий налоговый орган вправе: оставить решение налогового органа без изменения, а жалобу - без удовлетворения; отменить или изменить решение налогового органа полностью или в части и принять по делу новое решение; отменить решение налогового органа и прекратить производство по делу.

В соответствии с п. 2 Письма МНС России от 05.04.2001 № ВП-6-18/274@ решение вышестоящего налогового органа по жалобе налогоплательщика на акт налогового органа в обязательном порядке должно содержать вводную, мотивировочную и резолютивную части. Резолютивная часть решения выносится по форме, предусмотренной п. 2 ст. 140 НК РФ.

Решение налогового органа (должностного лица) по жалобе принимается в течение одного месяца со дня ее получения. Указанный срок может быть продлен руководителем (заместителем руководителя) налогового органа для получения документов (информации), необходимых для рассмотрения жалобы, у нижестоящих налоговых органов, но не более чем на 15 дней. О принятом решении в течение трех дней со дня его принятия сообщается в письменной форме лицу, подавшему жалобу.

Подача жалобы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) не приостанавливает исполнения обжалуемого акта или действия, за исключением следующего. Пунктом 2 ст. 141 НК РФ установлено, что если налоговый орган (должностное лицо), рассматривающий жалобу, имеет достаточные основания полагать, что обжалуемые акт или действие не соответствуют законодательству Российской Федерации, указанный налоговый орган вправе полностью или частично приостановить исполнение обжалуемых акта или действия. Решение о приостановлении исполнения акта (действия) принимается руководителем налогового органа, принявшим такой акт, либо вышестоящим налоговым органом. О принятом решении в течение трех дней со дня его принятия сообщается в письменной форме лицу, подавшему жалобу. При этом, исходя из практики применения п. 2 ст. 141 НК РФ, для приостановления исполнения обжалуемого акта или действия необязательно наличие заявления лица, обратившегося с жалобой. Однако изложение налогоплательщиком в тексте жалобы соответствующего ходатайства не противоречит требованиям действующего законодательства и может способствовать принятию налоговым органом решения о приостановлении исполнения обжалуемого решения.

При рассмотрении апелляционной жалобы вышестоящий налоговый орган не должен извещать налогоплательщика (заявителя) о времени рассмотрения его жалобы. Соответственно, участие заявителя в рассмотрении такой жалобы не является обязательным.

Так, в Письме Минфина России от 24.06.2009 № 03-02-07/1-323 указано, что согласно пп. 15 п. 1 ст. 21 НК РФ налогоплательщики имеют право на участие в процессе рассмотрения материалов налоговой
проверки или иных актов налоговых органов в случаях, предусмотренных НК РФ.

В соответствии с п. 2 ст. 101 НК РФ руководитель (заместитель руководителя) налогового органа извещает о времени и месте рассмотрения материалов налоговой проверки лицо, в отношении которого проводилась эта проверка. Это лицо вправе участвовать в процессе рассмотрения материалов указанной проверки лично и (или) через своего представителя.

В НК РФ не содержится требование об обязательности привлечения налогоплательщика к участию в процедуре рассмотрения его жалобы вышестоящим налоговым органом.

Таким образом, обязательность участия налогоплательщика в рассмотрении его апелляционной жалобы НК РФ и каким-либо иным документом не предусмотрена. Данная точка зрения подтверждена и в Постановлении Президиума ВАС РФ от 21.09.2010г. № 4292/10. Президиум ВАС РФ указал, что согласно пп. 15 п. 1 ст. 21 НК РФ налогоплательщики имеют право на участие в процессе рассмотрения материалов налоговой проверки или иных актов налоговых органов в случаях, предусмотренных НК РФ. Отказывая в удовлетворении заявления общества, суды первой и апелляционной инстанций исходили из буквального толкования положений ст. 140 НК РФ, в которых отсутствует требование об обязательности привлечения налогоплательщика к участию в процедуре рассмотрения вышестоящим налоговым органом его жалобы.

Порядок рассмотрения жалобы на акты налогового органа, действия или бездействие его должностного лица предусмотрен гл. 20 НК РФ, однако обязанность обеспечения присутствия налогоплательщика при рассмотрении жалобы в данной главе также не предусмотрена.

За рубежом имеется довольно большой опыт досудебного урегулирования налоговых споров. Например, в Германии существует профессия так называемого налогового консультанта10. Налоговое консультирование регулируется Законом «О налоговом консультировании». К концу 2007 г. насчитывалось больше 73000 физических лиц, аккредитованных как налоговые консультанты, и зарегистрировано 7500 юридических лиц по налоговому консультированию. Они отличаются высокой профессиональностью и при исполнении своей деятельности подчиняются строгим этическим принципам и правилам.

Налоговые консультанты предлагают своим клиентам (налогоплательщикам) на договорной основе услуги, которые способствуют качественному выполнению ими своих налоговых обязанностей. Клиенты обращаются к налоговому консультанту, как правило, не только с целью подготовки необходимой для предоставления в налоговые органы налоговой документации. Они связывают с этим уверенность в том, что консультант, учитывая все обстоятельства их собственных дел, активным консультативным воздействием оберегает их как от переплаты, так и от недоплаты налогов. В этой системе есть выгода и для налоговых органов. Опыт показывает, что качественное налоговое консультирование, несомненно, может повлиять на повышение эффективности делопроизводства в налоговых органах.

Налоговые консультанты как специалисты в области налогообложения в состоянии общаться с представителями налоговых органов на «одном языке». Налоговые консультанты призваны и способны выступить в качестве посредника между налогоплательщиком и налоговым органом как в объективном, так и в субъективном плане. Разногласие и проблемы между налоговым органом и налогоплательщиком могут решаться на деловом уровне, оттесняя эмоциональные аспекты возможного конфликта на задний план. Ответы на вопросы и запросы в адрес налогоплательщика, как правило, отличаются высокой профессиональностью. При участии налогового консультанта для налогового органа часто отпадает необходимость изложить налогоплательщику суть того или иного нормативного положения.

В результате двухсторонние отношения между налогоплательщиком и налоговым органом с подключением налогового консультанта становятся трехсторонними. Если отношения между налогоплательщиком и налоговым органом основываются на налоговых законах, то налогоплательщик и налоговый консультант взаимодействуют на основе гражданского права посредством хозяйственного договора о предоставлении услуг по налоговому консультированию. Отношения же между налоговым консультантом и налоговым органом строятся на основе доверенности, предоставленной налогоплательщиком своему налоговому консультанту. Налоговый консультант, вступая в контакт с налоговым органом, на основе взаимной договоренности представляет интересы своего клиента в пределах, дозволенных законом. Отношения между финансово-налоговыми органами и налоговыми консультантами в Германии в общем плане отличаются еще и тем, что они основываются на принципе взаимоуважения и взаимного понимания отведенных им ролей в системе налогообложения.

В целом все это способствует профилактической работе по предотвращению налоговых конфликтов, которая нередко сводится к тому, что налоговому консультанту дано право выступать посредником между налоговой администрацией и лицами, обязанными платить налоги.

Неформальными методами, теоретически применимыми для регулирования налоговых конфликтов в Германии, признаются такие методы, результаты которых принципиально не могут оспариваться перед финансово-налоговым судом. Они малоэффективные, так как не гарантируют достижения правовой защиты налогоплательщика. К ним относятся обращение (петиция), возражение, жалоба в вышестоящую инстанцию против действия или бездействия должностного лица и ходатайство о простом изменении акта об уплате налога.

Право на обращение (петицию) заложено в Конституции Германии, по которой каждый может обращаться в органы законодательной и исполнительной власти. По налоговым вопросам обращение может быть предъявлено подведомственному или вышестоящему земельному финансово-налоговому органу, а также петиционной комиссии при парламенте земли (ландтаг). Предметом такого обращения может служить просьба об устранении недостатков или об инициировании каких-то действий.

Возражение – разновидность конституционного права на обращение, направленное в адрес определенного должностного лица, действия которого порицаются. Оно по сути дела представляет собой просьбу к должностному лицу о пересмотре принятого им решения.

Жалобы в вышестоящую инстанцию против действия, бездействия или поведения определенного должностного лица также основываются на конституционном праве. Но из практических соображений к ним рекомендуется прибегать только в исключительных случаях, потому что таким путем, как правило, собственные проблемы налогоплательщика не решить. Лучше пользоваться посредническим опытом налогового консультанта.

Ходатайство о простом изменении акта об уплате налога (налогового извещения) является единственным неформальным методом регулирования налоговых конфликтов, предусмотренным Законом «О порядке взимания налогов, сборов и пошлин». К другим нормативным актам налоговых органов, кроме налоговых извещений, этот метод не применим. Ходатайство необходимо возбуждать до истечения срока, установленного законом для формального досудебного обжалования акта. При ходатайстве о простом изменении налогового извещения не представляется возможным приостановить исполнение акта. По существу ходатайство о простом изменении акта отличается от досудебного обжалования еще и тем, что этот акт проверяется только в пределах возбужденного ходатайства и нельзя изменить налоговое извещение в неблагоприятном для налогоплательщика направлении.

Получив акт об уплате налогов или другой обязывающий нормативный акт от налогового органа, налогоплательщик имеет возможность оспаривать его в установленном порядке. Закон предписывает четкую процедурную последовательность обжалования актов налоговых органов.

Прежде чем обратиться в суд, налогоплательщик обязательно должен обжаловать акт налогового органа в досудебном порядке, направляя жалобу в письменной форме в орган, издавший этот акт. Жалоба подается в течение месяца со дна поступления акта. Обжалование должно быть формально допустимо и обоснованно. Недопустимым считается обжалование тогда, когда налогоплательщик не обременён обжалованным актом. Недопустимые либо необоснованные обжалования опровергаются без разбирательства.

Пример, налогоплательщику поступает извещение об уплате подоходного налога с завышенными, по сравнению с декларацией, доходами. Размер же начисленного налога с учетом стандартных вычетов равняется нулю. Авансовых платежей не было, поэтому сумм, подлежащих возмещению, не имеется. Обжалование такого извещения из-за отсутствия обременения налогоплательщика в принципе недопустимо. Исключением, когда обжалование «нулевых» извещении все-таки допускается, зачастую является случай, когда налоговое извещение налогоплательщиком может предъявляться в другие органы исполнительной власти с целью получения, например, каких-нибудь социальных дотаций, величина которых определяется в зависимости от размера доходов.

По допустимым и обоснованным жалобам должно приниматься решение. Определенный срок на это решение немецким законом не установлен. До принятия решения налоговым органом налогоплательщик при желании на основе соответствующего заявления имеет право на устное обсуждение основополагающих фактов жалобы и их налогово-правового толкования. Пошлина за досудебное обжалование актов налоговых органов не взимается.

Подача жалобы сама по себе не приостанавливает исполнение обжалуемого акта. Налогоплательщик особым заявлением должен известить налоговый орган о таком желании. При наличии серьезных признаков, ставящих правомерность акта под сомнение, налоговый орган должен приостановить его исполнение. Неудовлетворение заявления на приостановление исполнения акта, в свою очередь, тоже подлежит обжалованию с той лишь разницей, что налогоплательщик по вопросу приостановления имеет возможность сразу обратиться в суд. Во всяком случае, решение по этому поводу налоговый орган должен принимать в экстренном порядке, не ожидая исхода основного дела.

Исход досудебного разбирательства может быть следующим:

налогоплательщик до вынесения решения отзывает свою жалобу;

налоговый орган полностью удовлетворяет жалобу, отменяет акт и при необходимости издает новый, исправленный акт (налоговое извещение);

налоговый орган полностью оставляет жалобу без удовлетворения с вынесением письменного решения;

налоговый орган частично оставляет жалобу без удовлетворения с вынесением письменного решения и издает новый, частично исправленный акт (налоговое извещение).

Подачу досудебной (и судебной) жалобы налогоплательщик может поручить уполномоченному лицу. Уполномоченными могут быть адвокаты и налоговые консультанты. Налоговые консультанты, исполняя роль «налоговых адвокатов», в Германии являются неотрывной составной частью системы правосудия в области налогового права. Они обязаны на основе отведенных им полномочий, придерживаясь общепризнанных норм профессиональной этики, представлять, защищать и оспаривать законные интересы и права своих клиентов перед налоговыми органами и правосудием. Получив поручение, уполномоченный, ссылаясь на доверенность, вносит жалобу, обосновывает ее и самостоятельно принимает все решения по ходу дела. Доверенность, выданная клиентом своему налоговому консультанту, необходимо предъявить налоговому органу один раз, и она действительна, пока не извещается об ее истечении. Она обычно включает в себя полномочия на получение документов, что позволяет налоговому консультанту самостоятельно принимать решение, отдавать заявления, обжаловать извещения и так далее, даже в отсутствие клиента.

Судебное рассмотрение налоговых споров в Германии регулируется Законом «О налогово-финансовых судах»11. Само его название уже говорит о том, что в Германии существуют специальные суды и судьи для рассмотрения налоговых споров в судебном порядке. Имеются налогово-финансовые суды первой инстанции на уровне земель и один апелляционный суд (Федеральный финансовый суд) на федеральном уровне.

Судебному обжалованию подлежат налоговые акты, к которым имеются решения налогового органа о полном и частичном опровержении досудебной жалобы. В результате акт с решением становится предметом иска. В первой судебной инстанции истцом всегда выступает налогоплательщик, а ответчиком - налоговой орган. Срок для подачи жалобы в суд составляет один месяц со дня поступления налогоплательщику решения об опровержении (неудовлетворении) досудебной жалобы. Истец обязан письменным обоснованием жалобы указать на все обстоятельства и представить все имеющиеся доказательства, обосновывающие его жалобу.

Суд первой инстанции обязан исследовать все доступные ему по делу факты. Это, прежде всего, показания и документы, предоставленные налогоплательщиком, и ответные показания налогового органа. Кроме того, суду налоговым органом должны предоставляться документы делопроизводства, составленные им при камеральной или выездной проверке, при оформлении обжалованного акта и принятии решения по его досудебному обжалованию. Суд к тому же обязан учитывать в ходе судебного процесса впервые приведенные сторонами по делу факты и названные обстоятельства. От налогоплательщика изложения по применению нормативных положений налогового права к обжалованному делу не требуется. В зависимости от сложности рассматриваемого дела привлекается налоговый консультант или адвокат.

Подача судебной жалобы, как и в случаи досудебной жалобы, не приостанавливает исполнение обжалуемого акта. Налогоплательщик должен ходатайствовать о том особым заявлением в суд, как правило, на основе неудовлетворения такого же заявления налоговым органом. При наличии серьёзных признаков, ставящих под сомнение обжалуемый акт, с целью временной правовой защиты суд экстренным решением может приостанавливать его исполнение.

Исход судебного процесса первой инстанции может быть следующим:

налогоплательщик до вынесения судом решения отзывает свою жалобу, на чем процесс и прекращается;

налоговый орган до вынесения судом решения удовлетворяет жалобу, отменяет акт и при необходимости издает новый, исправленный акт (налоговое извещение), на чем процесс (при полном удовлетворении) становится беспредметным;

суд письменным решением полностью или частично удовлетворяет жалобу и при необходимости обязывает налоговый орган издать соответствующий новый акт;

суд полностью или частично оставляет жалобу без удовлетворения с вынесением письменного решения.

В последних двух случаях суд первой инстанции должен принять решение о допущении/недопущении ревизионной жалобы в апелляционный суд. При недопущении проигравшая сторона имеет право обратиться в апелляционный суд с обжалованием недопущения. Таким образом, истцом при Федеральном финансовом суде может быть налогоплательщик или налоговый орган. Апелляционный суд (суд второй инстанции) рассматривает дело только с точки правомерности применения закона судом первой инстанции. Решение апелляционного суда, как правило, окончательное.

Изредка, когда, по мнению финансового суда (любой инстанции), применимая к рассматриваемому делу норма налоговой законности не соответствует Конституции, этот вопрос может передаваться путем интерпелляции в Федеральный конституционный суд. Чаще до вынесения окончательного решения финансовый суд представляет дело Европейскому Верховному суду для рассмотрения, который, в свою очередь, принимает предварительное решение с точки зрения соответствия касательных дела немецких правовых норм с законности Европейского сообщества.

Судебное рассмотрение связано с судебными издержками, которые возлагаются на налогоплательщика в случае неудовлетворения жалобы или ее отзыва. В других случаях налогоплательщик имеет право на возмещение из государственной казны всех понесенных им расходов в ходе досудебного и судебного обжалования. Но любая из причастных к процессу (первой инстанции) сторон может ходатайствовать о принятии судом касательно издержек противоположного решения.

Пример, налогоплательщик после безуспешного досудебного обжалования акта об уплате налогов обратился с жалобой в суд. Исковое требование направлено на признание налоговых вычетов величиной 9000 евро на реконструкцию арендованного помещения, в чем ему было отказано налоговым органом. В ходе процесса он предъявляет дополнительные документы, прежде не представленные налоговому органу. В результате признаваемая решением суда сумма вычета составляет 12000 евро. На основе соответствующего ходатайства налогового органа суд принимает решение по судебным издержкам таким образом, что налогоплательщик должен оплатить 25% судебных издержек, а 75% его собственных расходов на досудебное и судебное обжалование, в том числе затраты за услуги налогового консультанта или адвоката, ему возмещают из государственной казны.

Практика применения норм об административной ответственности в области налогов и сборов придает особую актуальность рассмотрению вопросов, связанных с определением момента начала и момента окончания административных правонарушений в области налогов и сборов. Необходимость точного определения указанных моментов в случае совершения административных правонарушений в области налогов и сборов играет важную роль для соблюдения сроков давности привлечения к административной ответственности.

Среди правонарушений, заключающихся в неисполнении обязанностей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, основное место занимают правонарушения, заключающиеся в неисполнении обязанностей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, к установленному сроку. К подобным правонарушениям относятся: нарушение сроков представления налоговой декларации (ст. 15.5 КоАП РФ); непредставление сведений, необходимых для осуществления налогового контроля (ст. 15.6 КоАП РФ) и др.

Частью 1 ст. 4.5 КоАП РФ закреплено, что в случае нарушения законодательства о налогах и сборах постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения. При длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные ч. 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения (ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ).

Таким образом, КоАП РФ для определения начала течения сроков давности привлечения к административной ответственности использует два понятия:

день совершения административного правонарушения и

день обнаружения административного правонарушения. Учитывая, что законодательного определения ни одному из перечисленных понятий в КоАП РФ не дано, необходимо обратиться к разъяснениям и выводам судебных органов. По вопросу, что считать днем обнаружения административного правонарушения, обратимся к п. 19 Постановления Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. № 2, который разъясняет, что «днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления».

Обращаясь к нормам ст. 113 НК РФ, регламентирующей сроки привлечения к ответственности за налоговое правонарушение, следует отметить, что начало срока давности привлечения к налоговой ответственности связано с установлением правоприменителем двух моментов:

дня совершения налогового правонарушения (в отношении всех налоговых правонарушений, кроме предусмотренных ст. 120 и 122 НК РФ); или

следующего дня после окончания налогового периода, в течение которого было совершено налоговое правонарушение (в отношении правонарушений, предусмотренных ст. 120 и 122 НК РФ).

Момент окончания срока давности привлечения к налоговой ответственности определен законодателем в ст. 113 НК РФ достаточно четко: им является момент вынесения решения о привлечении к ответственности, причем вступление последнего в законную силу для определения наступления указанного момента не обязательно.

Поскольку НК РФ также не определяет, что является днем совершения налогового правонарушения, необходимо обратиться к выводам судебной практики. В качестве примера определим, что является днем совершения налогового правонарушения в виде непредставления налоговой декларации (ст. 119 НК РФ).

Так, судом высказана позиция, что «моментом совершения налогового правонарушения, предусмотренного ст. 119 НК РФ, является день, следующий за последним днем срока, установленного законом, в течение которого налогоплательщик обязан был представить в налоговый орган по месту учета соответствующую декларацию».

Судебная практика, сложившаяся по вопросу, что считать днем обнаружения правонарушения, не является единообразной, что является источником для разного рода противоречий при применении норм ответственности.

Необходимо обратиться к анализу судебной практики по рассмотрению дел об административных правонарушениях.

Выделим несколько случаев в правоприменительной практике, с которыми приходится сталкиваться арбитражным судам при рассмотрении дел, связанных с привлечением юридических лиц к административной ответственности.

Первый случай касается практики привлекающих к ответственности органов увеличения размера штрафа за налоговые правонарушения на 100 % в соответствии с п. 4 ст. 114 НК РФ. По конкретному делу был выявлен инспекцией факт непредставления в установленный Кодексом срок сведений об открытии счетов на основании сообщений банка также в один день и зафиксирован в актах, датированных одним числом. Поэтому при названных обстоятельствах оснований для увеличения в решениях инспекции от 18.07.2006 штрафов по пункту 4 статьи 114 Кодекса не имелось. Вынесенное решение ВАС РФ, безусловно, можно распространить на любые другие налоговые штрафы. Таким образом, Высший Арбитражный Суд в очередной раз закрепил уже сложившуюся на местах арбитражную практику, подтвердив, что основания для увеличения штрафа на 100% имеются только тогда, когда повторное правонарушение совершено после вынесения решения о привлечении к ответственности за аналогичное правонарушение и вступления его в силу. Таким образом, увеличение размера штрафа за налоговые правонарушения на 100 % допустимо только в случае, когда лицо, привлекаемое к ответственности с учетом отягчающего ответственность обстоятельства, совершило правонарушение после привлечения его к ответственности.

Второй случай касается наложения штрафа за несвоевременное представление налоговой отчетности12. Штраф, установленный ст. 119 НК РФ за непредставление (несвоевременное представление) декларации по налогу, не может в несколько раз превышать недоимку по этому налогу.

Обстоятельства, смягчающие ответственность за совершение налогового правонарушения, в силу п. 4 ст. 112 НК РФ могут устанавливаться судом или налоговым органом, рассматривающим дело, и учитываются при
применении налоговых санкций.

Согласно п. 3 ст. 114 при наличии хотя бы одного смягчающего ответственность обстоятельства размер штрафа подлежит уменьшению не меньше чем в два раза по сравнению с размером, установленным со-

ответствующей статьей НК РФ.

Из постановления Президиума ВАС РФ от 8.12.09 г. № 11019/09 следует, что размер штрафа при наличии смягчающих обстоятельств не только может быть уменьшен не меньше чем в два раза по сравнению с размером, установленным соответствующей статьей НК РФ, но и не может в целом независимо от наличия смягчающих обстоятельств превышать размер налогового обязательства налогоплательщика по непредставленной (несвоевременно представленной) им налоговой декларации.

Необходимо отметить, что вопрос о применении принципа справедливости и соразмерности в случае, когда сумма взыскиваемого налога в несколько раз меньше суммы штрафа, ранее рассматривался в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. № 11-П13. В данном документе указано, что «санкции штрафного характера... должны отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям справедливости и соразмерности».

В данном Постановлении Конституционный Суд признал несоответствующими Конституции Российской Федерации положения п.п. «а», абз. 1 п.п. «б» п. 1 ст. 13 За кона Российской Федерации от 27.12.1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»14 и п. 8 ст. 7 Закона РСФСР от 21.03.91 г. «О Государственной налоговой службе РСФСР»15, указав, что подлежавшие принудительному взысканию суммы на основании данных норм законодательства в совокупности многократно превышали размеры налоговых обязательств. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 12.05.1998 г. № 14-П16 сообщается, что санкции не должны превращаться в инструмент чрезмерного ограничения свободы предпринимательства. Такое ограничение не соответствует принципу соразмерности при возложении ответственности, вытекающему из ст. 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, ведет к умалению прав и свобод, что недопустимо в силу части 2 той же статьи. В Постановлении Конституционного Суда РФ17 указано на то, что несоизмеримо большой штраф может превратиться из меры воздействия в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности.

Таким образом, в приведенных постановлениях Конституционного Суда РФ прослеживается позиция о том, что штраф (его размер) должен отвечать требованиям справедливости и соразмерности, несоизмеримо большой штраф представляет собой инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерно ограничивает свободу предпринимательства и право собственности.

Привлечение общества к налоговой ответственности, предусмотренной п. 2 ст. 119 НК РФ, в виде штрафа в размере, превышающем сумму недоимки по налогу более чем в 3 раза, не соответствует правовой позиции КС РФ и Президиума ВАС РФ.

Можно привести еще один случай, когда деятельность общества по обеспечению работников горячим питанием нельзя признать предпринимательской деятельностью по оказанию услуг общественного питания, так как она была направлена не на извлечение прибыли, а на создание нормальных рабочих условий труда18 или признания факта, что Суду следовало не ограничиваться формальной оценкой соответствия представленных документов требованиям п.1 ст. 346.17 НК РФ о порядке признания доходов в целях применения упрощенной системы налогообложения и дать соответствующую полную и всестороннюю оценку доказательствам. Дело в части признания недействительным решения налогового органа о доначислении налога на прибыль, НДС, ЕСН, пеней и штрафов передано на новое рассмотрение, так как неправильное отражение обществом дохода по итогам спорного периода могло повлечь необоснованную налоговую выгоду в результате применения упрощенной системы налогообложения вместо уплаты по общей системе налогообложения, однако суд этот вопрос не исследовал, не оценил все имеющиеся доказательства.

Также выделим проблему пересмотра налоговых споров по вновь открывшимся обстоятельствам в контексте Постановления Конституционного Суда РФ19. Постановлением Пленума ВАС РФ20 в Постановлении Пленума ВАС от 12 марта 2007 г. № 17 «О применении Арбитражно-процессуального кодекса Российской Федерации при пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам» был дополнительно включен подпункт 5.1: «5.1. В соответствии с пунктом 1 статьи 311 АПК РФ может быть пересмотрен по вновь открывшимся обстоятельствам также судебный акт, оспариваемый заявителем в порядке надзора и основанный на положениях законодательства, практика применения которых после его принятия определена Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации

в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации или в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, в том числе принятого по результатам рассмотрения другого дела в порядке надзора.

Установив данные обстоятельства при рассмотрении заявления о пересмотре судебного акта в порядке надзора, коллегиальный состав судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в соответствии с частью 8 статьи 299 АПК РФ выносит определение об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, в котором указывает на возможность пересмотра оспариваемого судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам. Срок, предусмотренный частью 1 статьи 312 АПК РФ, в данном случае начинает течь с момента получения заявителем копии определения об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

При обжаловании в апелляционном или кассационном порядке судебного акта, основанного на положениях законодательства, практика применения которых после его принятия определена Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, суд апелляционной или кассационной инстанции учитывает правовую позицию Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации при оценке наличия оснований для изменения или отмены обжалуемого судебного акта.

Формирование Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации правовой позиции не является основанием пересмотра дел, по которым утрачена возможность обращения с заявлением о пересмотре судебных актов в порядке надзора».

В контексте этих изменений обратимся к непосредственной судебной практике.

Налоговым органом была проведена выездная налоговая проверка открытого акционерного общества (далее - Общество) по вопросам соблюдения законодательства о налогах и сборах за 2004 - 2007 годы.

Решением налогового органа Обществу был доначислен в числе прочего ЕНВД, начислены соответствующие пени и штрафы. Основанием для доначисления этого налога послужили следующие обстоятельства. В заявлении, поданном в Высший Арбитражный Суд РФ, о пересмотре в порядке надзора постановлений судов апелляционной и кассационной инстанций налоговый орган просил их отменить в части доначисления налога на прибыль и ЕНВД, начисления соответствующих пеней и штрафов и отказать в этой части в удовлетворении требований Общества. По мнению Президиума ВАС РФ, то обстоятельство, что реализация продуктов осуществлялась Обществом в специально отведенном помещении столовой, не может расцениваться как самостоятельный вид деятельности - розничная торговля. Поскольку материалами дела было установлено, что общая площадь зала обслуживания посетителей столовой превышает 150 квадратных метров, то Общество правомерно учитывало данный вид деятельности при исчислении налогов по общей системе налогообложения.

Президиум ВАС РФ указал, что, несмотря на ошибочность вывода судов апелляционной и кассационной инстанций о том, что Общество является налогоплательщиком ЕНВД, это не привело к принятию названными судами неправильных постановлений.

Следующий вывод по итогам анализа судебной практики - обязанность по предоставлению декларации вторична по сравнению с обязанностью уплатить налог. Поскольку порядок и сроки подачи ежемесячных налоговых деклараций при превышении в каком-либо месяце текущего квартала суммы выручки от реализации товаров двух миллионов рублей в НК РФ не предусмотрены, то по смыслу ст. 106 и 108 НК РФ оснований для привлечения налогоплательщика, не представившего в указанном случае ежемесячные декларации, к ответственности, предусмотренной ст.119 НК РФ, не имеется.

Заявление о признании недействительным решения налогового органа о привлечении к налоговой ответственности за несвоевременное представление налоговой декларации удовлетворено, поскольку порядок и сроки подачи ежемесячных налоговых деклараций при превышении в каком-либо месяце текущего квартала суммы выручки от реализации товаров двух миллионов рублей НК РФ не установлены, оснований для привлечения налогоплательщика, не представившего ежемесячные декларации, к ответственности не имеется21.

В налоговом законодательстве не содержится требование о подаче наряду с декларацией за квартал ежемесячных деклараций, в том числе декларации за последний месяц квартала.

Обязанность по представлению декларации вторична по сравнению с обязанностью уплатить налог.

Таким образом, вполне очевидно, что регулирование вопросов ответственности двумя самостоятельными нормативными правовыми актами (НК РФ и КоАП РФ), имеющими существенные отличия в процедурных аспектах привлечения к ответственности, неоправданно. Так называемая «налоговая ответственность» как самостоятельный вид юридической ответственности, по нашему мнению, не должна иметь место, т.к. более оправданно говорить об административной ответственности за налоговые правонарушения.

Кроме того, важно учитывать и тот факт, что, имея сходство по родовому объекту посягательства, по непосредственному объекту, налоговые и административные правонарушения в ряде случаев отличаются либо просто не находят аналогов в другом кодексе. Так, в КоАП РФ отсутствует аналог правонарушения, предусмотренного ст. 122 НК РФ, поскольку законодательство об административных правонарушениях не предусматривает ответственности должностных лиц организаций-налогоплательщиков и плательщиков сборов за неуплату налоговых платежей, за исключением ст. 16.22 КоАП РФ, устанавливающей ответственность за неуплату, в том числе налога на добавленную стоимость и акцизов, взимаемых при ввозе товаров на таможенную территорию Российской Федерации. Значит, самое распространенное налоговое правонарушение не имеет аналога, и за неуплату подавляющего числа налогов и сборов (уплачиваемых не в связи с пересечением таможенной границы Российской Федерации) должностные лица организации-налогоплательщика, плательщика сбора могут быть привлечены только к уголовной ответственности. С учетом указанных обстоятельств большинство сторонников административной природы ответственности за совершение налоговых правонарушений справедливо высказывают мнение о необходимости объединения норм об административно-налоговых деликтах в едином нормативном правовом акте. Таким актом, на наш взгляд, должен быть нынешний КоАП РФ. По аналогии с нарушениями таможенного законодательства унификация должна быть произведена в рамках КоАП РФ. Иными словами, составы налоговых правонарушений, предусмотренных гл. 16 и 18 НК РФ, целесообразнее перенести в КоАП РФ. В обоснование верности таких законодательных изменений можно привести доводы о том, что административные правонарушения являются универсальной базовой категорией по отношению к налоговым правонарушениям, а исключение положений об ответственности из НК РФ и перенесение их в КоАП РФ соответствовало бы воле законодателя, который в ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ указал на исключительную роль этого кодифицированного акта в вопросах установления административной ответственности на федеральном уровне.

1 См., например: Анохин А.Е. Актуальные проблемы ответственности за совершение налоговых правонарушений: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2004; Архипенко Т. В. Понятие и сущность ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах // Финансовое право. 2004. № 5. С. 48 - 51; Барашян Л.Р. Институт налоговой ответственности: Вопросы теории и практики: Автореф. дис. ...к.ю.н. Ростов н/Д, 2007; Батыров СЕ. Финансово-правовая ответственность: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2003; Будылева М.В. Административно-правовая организация ответственности за совершение налоговых правонарушений: Автореф. дис. ... к.ю.н. Хабаровск, 2004; Бахрах Д.Н. Проблемы длящихся правонарушений // Современное право. 2005. № 11; Васин В.Н., Казанцев В.И. К вопросу о правовой природе штрафа // Российский судья. 2006. № 1. С. 29 - 33; Гогин А.А. Теоретико-правовые вопросы налоговой ответственности: Автореф. дис. ... к.ю.н. Саратов, 2002; Зимин А.В. Специфика налоговой ответственности российских организаций // Правоведение. 2001. № 6. С. 33 - 41; Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации. Часть первая (постатейный) / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2005. C. 656; Коробова Т.Л. Правовое регулирование административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов: Автореф. дис. ... к.ю.н. Саратов, 2006; Лейст О.Э. Теоретические проблемы санкций и ответственности по советскому праву: Автореф. дис. ... д.ю.н. М., 1978; Кучеров И.И., Шереметьев И.И. Административная ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборах. М., 2006; Лущаев СВ. Становление законодательства о юридической ответственности за налоговые правонарушения // История государства и права. 2006. № 8; Макаров А.В., Архипенко Т.В. Характеристика налоговой ответственности. Санкции за нарушение налогового законодательства // Финансовое право. 2005. № 6; Мусаткина А.А. Финансовая ответственность как вид юридической ответственности // Журнал российского права. 2005. № 10. С. 103 - 112; Пименова О.В. Налоговая ответственность как вид юридической ответственности: миф или реальность // Финансовое право. 2005. № 7. С. 39 - 41; Сердюкова Н.В. Финансово-правовая ответственность по российскому законодательству: становление и развитие: Автореф. дис. ... к.ю.н. Тюмень, 2003; Стрельников В.В. Необходимо ли переносить составы налоговых правонарушений в КоАП РФ // Финансовое право. 2007. № 11; Футо СР. Административная ответственность за правонарушения в области налогов и сборов: Автореф. дис. ...к.ю.н. Омск, 2004; Чибинев В.М. Проблемы отграничения налоговой ответственности от других видов юридической ответственности // Юрист. 2006. № 4. С. 40 - 44; Шилов Ю.В. Административная ответственность юридических лиц: процессуальный аспект: Автореф. дис. ... к.ю.н. Омск, 2003; и др.

2 Кинсбурская В.А. Налоговая ответственность в системе мер государственного принуждения в сфере налогообложения: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 9.

3 Кинсбурская В.А. Указ. соч. С. 15.

4 Овчарова Е.В. Проблемы применения административной ответственности за нарушения налогового законодательства по Налоговому кодексу РФ (НК РФ) и по Кодексу РФ об административных правонарушениях (КОАП РФ) // Государство и право. 2007. № 8. C. 14-22.

5 Алехин А.П., Пепеляев С.Г. Ответственность за нарушения налогового законодательства. М., 1992.

6 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 г. № 20-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации» от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

7 См.: Кучеров И.И. Уголовная ответственность за уклонение от уплаты налогов // Налоговый вестник. 2006. № 2.

8 См.: Воловик Е. Налоговое обозрение. Болгария, Великобритания, Индонезия, Испания, Италия, Канада // Финансовая газета. Региональный выпуск. 2000. № 1.

9 Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» // СЗ РФ. 1996. № 48. Ст. 5369.

10 См.: Буссе Р. Решение налоговых конфликтов и споров: опыт Германии. Режим доступа: http://www.taxpravo.ru/ analitika/statya-13798 8-reshenie_nalogovyih_konfliktov_i_sporov_opyit_germanii

11 Там же.

12 См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08 декабря 2009 г. №
11019/09 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

13 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР “О Государственной налоговой службе РСФСР” и законов Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” и “О федеральных органах налоговой полиции» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

14 Российская газета. 10.03.1992. № 56.

15 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 11.04.1991. № 15. Ст. 492.

16 Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 года “О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением” в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобами граждан» // Доступ из СПС «Консультант Плюс».

17 Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июля 2001 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности положений подпункта 7 пункта 1 статьи 7, пункта 1 статьи 77 и пункта 1 статьи 81 Федерального закона “Об исполнитель ном производстве” в связи с запросами Арбитражного суда Воронежской области, Арбитражного суда Саратовской области и жалобой открытого акционерного общества “Разрез “Изыхский» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

18 См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21 июля 2009 г. № 2799/09 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

19 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 21 января 2010 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положений части 4 статьи 170, пункта 1 статьи 311 и части 1 статьи 312 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества “Производственное объединение “Берег”, открытых акционерных обществ “Карболит”, “Завод “Микропровод” и “Научно-производственное предприятие “Респиратор» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

20 См.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2008 г. № 14 «О внесении дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» от 12.03.2007 № 17 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам».

21 См.: Постановление Президиума Высшего Арбитра 17035/08 по делу № А19-5494/08-50 // Доступ из СПС «КонсультПлюс».

Частью 2 статьи 110 АПК РФ предусмотрено, что расходы на оплату услуг представителя, понесенные лицом, в пользу которого принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом с другого лица, участвующего в деле, в разумных пределах.

В Информационном письме Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.08.2004г. №82 "О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" указано, что при определении разумных пределов расходов на оплату услуг представителя могут приниматься во внимание, в частности: нормы расходов на служебные командировки, установленные правовыми актами; стоимость экономных транспортных услуг; время, которое мог бы затратить на подготовку материалов квалифицированный специалист; сложившаяся в регионе стоимость оплаты услуг адвокатов; имеющиеся сведения статистических органов о ценах на рынке юридических услуг; продолжительность рассмотрения и сложность дела.

Доказательства, подтверждающие разумность расходов на оплату услуг представителя, должна представить в порядке ст. 65 АПК РФ сторона, требующая возмещения указанных расходов.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 21.12.2004г. №454-О, реализация права по уменьшению суммы расходов судом возможна лишь в том случае, если он признает эти расходы чрезмерными в силу конкретных обстоятельств дела.

Обязанность суда взыскивать расходы на оплату услуг представителя в разумных пределах является одним из предусмотренных законом правовых способов, направленных против необоснованного завышения размера оплаты услуг представителя и тем самым - на реализацию требования статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Именно поэтому в части 2 статьи 110 Кодекса речь идет, по существу, об обязанности суда установить баланс между правами лиц, участвующих в деле.

Оценив в соответствии со ст.71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, учитывая характер спора, объем оказанных юридических услуг, принимая во внимание Рекомендации по гонорарной практике в адвокатской палате Липецкой области в 2010г., утвержденные Решением Совета адвокатской палаты Липецкой области, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводам о взыскании с управления 54500руб. расходов на оплату услуг представителя.

Доводы административного органа о том, что применение ст.2.9 КоАП РФ исключает возможность взыскания судебных расходов, отклоняются, как основанные на неправильном толковании норм материального права.

Что касается аргументов Бредихина М.М. о злоупотреблении управлением процессуальным правом, они представляются несостоятельными, поскольку предоставленные документы не могут подтвердить позицию арбитражного управляющего.

В силу ст.ст. 101, 110 АПК РФ судебные издержки входят в состав судебных расходов и распределяются судом между лицами, участвующими в деле, вне зависимости от требования стороны об их возмещении.

К судебным издержкам, связанным с рассмотрением дела в арбитражном суде, на основании ст. 106 АПК РФ, относятся денежные суммы, подлежащие выплате экспертам, свидетелям, переводчикам, расходы, связанные с проведением осмотра доказательств на месте, расходы на оплату услуг адвокатов и иных лиц, оказывающих юридическую помощь (представителей), расходы юридического лица на уведомление о корпоративном споре в случае, если федеральным законом предусмотрена обязанность такого уведомления, и другие расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в связи с рассмотрением дела в арбитражном суде.

В соответствии с ч. 1 ст. 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные участвующими в деле лицами, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Согласно ст. 112 АПК РФ вопросы распределения судебных расходов, отнесения судебных расходов на лицо, злоупотребляющее своими процессуальными правами, и другие вопросы о судебных расходах разрешаются арбитражным судом, рассматривающим дело, в судебном акте, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, или в определении.

То есть из буквального толкования данных правовых норм не следует, что право на возмещение судебных расходов ограничено издержками, понесенными в связи с рассмотрением и разрешением вопросов материального права - рассмотрением и разрешением спора по существу.

Кроме того, согласно ч. 1 ст. 48 Конституции РФ каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. Это право находит свою конкретизацию в ч. 1 ст. 59 АПК РФ, в соответствии с которой граждане могут вести свои дела в арбитражном суде лично или через представителей. Ведение дела лично не лишает гражданина права иметь представителей. Право на получение квалифицированной юридической помощи не ограничено характером решаемых судом вопросов (материальные и процессуальные или только материально-правовые).

Статья 110 АПК РФ указывает, что судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

В случае, если иск удовлетворен частично, судебные расходы относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований.

Как следует из содержания ч. 1 ст. 4 АПК РФ обращение лица в суд должно преследовать цель защиты его нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

В связи с тем, что решение принимается судом исходя из установленных им фактов, существующих на дату принятия решения, а не на дату предъявления иска, судам следует учитывать, что для удовлетворения требования участника хозяйственного общества о предоставлении информации необходимо, чтобы такое нарушение имело место на момент принятия решения.

По этой причине, если до предъявления в суд иска участник обращался в общество с требованием о предоставлении информации, но общество необоснованно отказало ему в ее предоставлении либо в течение установленного срока не ответило на его требование, предоставление обществом такой информации участнику после предъявления иска, но до принятия решения является основанием для отказа в иске; в таком случае судебные расходы могут быть отнесены судом на ответчика в связи с его злоупотреблением

В том случае, когда участник не может доказать, что до предъявления иска он обращался в общество с требованием о предоставлении информации, однако к моменту принятия судом решения указанная информация так и не предоставлена обществом истцу, суд удовлетворяет заявленное требование. Если же после получения обществом искового заявления участника о предоставлении информации, которое в такой ситуации само по себе может рассматриваться как требование о предоставлении информации, общество в установленный срок предоставит эту информацию участнику, суд, если истец не заявит об отказе от иска, отказывает в удовлетворении иска; в таком случае судебные расходы относятся на истца как на проигравшую сторону (ч. 1 ст. 110 АПК РФ).

Однако есть еще один частный случай – при рассмотрении административного дела судебный акт принят в пользу субъекта правонарушения, освобожденного от ответственности по основаниям малозначительности.

Разнобоя практики на уровне кассации не было ни в одном округе. Только суды первой инстанции и апелляционной не могли определиться по данному вопросу. Что должно определяться «выигравшей стороной»? Будет ли данное нереабилитационное основание освобождения от ответственности, предусмотренное статьей 2.9 КоАП РФ, достаточным для признания факта «выигрыша дела»? Кроме того, нелепость ситуации заключается еще и том, что в штраф может быть предельно мал, как например, в комментируемом деле, а расходы, понесенные предпринимателем, выставленные «проигравшей» стороне в десять раз больше. И таким образом, получается, что надзорный орган, правомерно оштрафовавший, нарушителя, должен будет ко всему прочему еще нести дополнительные расходы.

В данном случае, мы должны исходить из существа понятия малозначительности. Согласно ст. 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. Определение данного понятия попытались дать Пленумы двух высших судебных инстанций. Однако в их трактовках заметна существенная разница. Постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 (ред. от 20.11.2008) "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" определило, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства в силу ч. 2 и 3 ст. 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания.

При квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного судам надлежит учитывать, что ст. 2.9 КоАП РФ не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо составам правонарушений, предусмотренным КоАП РФ.

Возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно, исходя из сформулированной в КоАП РФ конструкции состава административного правонарушения, за совершение которого установлена ответственность. Так, не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного только на том основании, что в соответствующей статье Особенной части КоАП РФ ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий.

Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений п. 18 указанного Постановления Пленума ВАС РФ применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.

Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" определено, что если при рассмотрении дела будет установлена малозначительность совершенного административного правонарушения, судья на основании ст. 2.9 КоАП РФ вправе освободить виновное лицо от административной ответственности и ограничиться устным замечанием, о чем должно быть указано в постановлении о прекращении производства по делу. Если малозначительность административного правонарушения будет установлена при рассмотрении жалобы на постановление по делу о таком правонарушении, то на основании п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу.

Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, характеризующими малозначительность правонарушения. Они в силу ч. 2 и 3 ст. 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания.

В комментируемом деле, Арбитражным управляющим не исполнялись обязанности, установленные законодательством о банкротстве. А именно: частичном удовлетворении требований кредиторов третьей очереди при наличии непогашенной задолженности по внеочередным расходам, (нарушение п.п. 1, 4 ст. 134 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" от 26.10.2002 N 127);не соблюдалась календарная очередность удовлетворения требований кредиторов по текущим денежным обязательствам (ст. 885 ГК РФ, п. 3 ст. 134 ФЗ N 127) и т.д.

Судами было установлено, что совершенное арбитражным управляющим нарушение содержит признаки административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ, а также установлена его вина в совершении административного правонарушении.

Суды всех трех инстанций, как и практически вся судебная практика пришли к выводу, что согласно ч.1 ст. 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

В случае, если иск удовлетворен частично, судебные расходы относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований.

В АПК РФ речь идет не о том, виновен или невиновен субъект ответственности. Речь идет о том, в чью пользу принят акт. В указанном случае проигравшей стороной является Управление, поэтому суды правомерно вынесли акты.

Тем не менее, Президиум ВАС РФ пришел к выводу, что решение об освобождении лица, совершившего административное правонарушение, от ответственности в силу малозначительности не может расцениваться как судебный акт, принятый в пользу правонарушителя, хотя формально он не будет платить штраф и в следующий раз, совершив аналогичное правонарушение, не будет наказан по более суровой санкции.

В связи с указанным выше, взыскание судебных расходов с лица, в действиях которого установлен состав административного правонарушения, с административного органа, правомерно попытавшегося привлечь к ответственности данное лицо - необоснованно.

Обобщая вышеизложенное, можно сделать следующие выводы.

1. В судебной практике сложилось два подхода, основным из которых являлся формальный, которого придерживались практически все окружные арбитражные суды. Данный подход толкует норму ст. 110 АПК РФ буквально, не признавая тем самым никаких исключений из общего правила: «выиграл дело – взыскивай расходы».

2. Что касается другого подхода, то он признает существование исключений из общего правила в виде нереабилитирующих оснований, таких как освобождение от ответственности в связи с малозначительностью. Такой позиции придерживается Президиум ВАС РФ.

3. Принятое судом решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении конкурсного управляющего к ответственности и об освобождении его от ответственности в связи с малозначительностью правонарушения не будет являться решением, принятым в пользу индивидуального предпринимателя, поскольку вина конкурсного управляющего была доказана, а также следует учесть, что институт малозначительности позволяет лишь пожалеть деликвента, но не оправдать.

1) необеспечение возможности лица, в отношении которого проводилась проверка, участвовать в процессе рассмотрения материалов налоговой проверки;

2) необеспечение возможности налогоплательщика представить объяснения.

Все остальные нарушения НК РФ, допущенные в ходе проведения проверки, могут являться лишь основанием для отмены решения, если они привели или могли привести к принятию налоговым органом неправомерного решения. То есть, данный вопрос решается по усмотрению вышестоящего налогового органа или суда. Отметим, что в большинстве случаев успешно оспариваются решения по существу выявленных в организации нарушений (в случае неправильной оценки проверяющим органом действий налогоплательщика, что приводит к требованиям об уплате недоимки, пеней и штрафов). В результате процедурных нарушений решения налоговых органов отменяются реже, и в основном все они в итоге квалифицируются как два вышеназванных.

В деле ООО "Юнимилк" причина отмены решения была на первый взгляд незначительной: акт налоговой проверки и возражения на него согласно протоколу рассматривались одним ответственным работником налогового органа (заместителем начальника ИФНС), а решение о привлечении ООО к налоговой ответственности было подписано другим ответственным работником этого же органа (начальником данной ИФНС).

Первоначально арбитражные суды Московского округа отказали в удовлетворении требований компании. Суды сослались на то, что материалы налоговой проверки рассматривались заместителем начальника инспекции, то есть право налогоплательщика на представление возражений и участие в исследовании материалов проверки было соблюдено.

Однако, по мнению коллегии судей ВАС РФ, передавшей дело в Президиум, это не имеет правового значения. По результатам данного рассмотрения материалов проверки никакого решения принято не было, а при рассмотрении материалов проверки руководителем инспекции, по результатам которого было принято решение, участие представителей "ЮниМилк" не было обеспечено. Позиция коллегии судей Президиумом ВАС РФ была поддержана, решение налоговой инспекции - признано незаконным.

Согласно материалам дела, Инспекцией ФНС России № 3 по городу Москве была проведена выездная налоговая проверка общества с ограниченной ответственностью "ЮниМилк" по вопросам правильности исчисления и уплаты налогов за период с 01.01.2005 по 31.12.2006. По результатам проверки был составлен акт от 17.11.2008, и с учетом представленных обществом возражений от 30.12.2008 № 0240-301 инспекцией принято решение о привлечении общества к налоговой ответственности.

Решением Управления ФНС России по городу Москве решение инспекции было частично отменено. Однако, не согласившись с решением инспекции, общество обратилось в арбитражный суд. Решением Арбитражного суда города Москвы требования общества удовлетворены частично. Суды апелляционной и кассационной инстанции решение суда первой инстанции оставили без изменения. При этом они не усмотрели нарушений положений статьи 101 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) в подписании решения о привлечении налогоплательщика к ответственности лицом, не принимавшим участия в рассмотрении материалов налоговой проверки и возражений налогоплательщика на акт налоговой проверки.

Согласно п. 1 ст. 101 НК РФ акт налоговой проверки и другие материалы налоговой проверки, в ходе которой были выявлены нарушения законодательства о налогах и сборах, а также представленные проверяемым лицом (его представителем) письменные возражения по указанному акту должны быть рассмотрены руководителем (заместителем руководителя) налогового органа, проводившего налоговую проверку, и решение по ним должно быть принято в течение 10 дней со дня истечения срока, указанного в п. 6 ст. 100 НК РФ. Указанный срок может быть продлен, но не более чем на один месяц.

В соответствии с п. п. 1, 4 ст. 101 НК РФ под материалами проверки следует понимать акт налоговой проверки и иные материалы мероприятий налогового контроля (как правило, они оформлены как приложения к акту проверки). Иными словами, материалы проверки - документы, на основании которых руководитель налогового органа принимает решение (с учетом письменных возражений проверяемого лица). Следовательно, если результаты дополнительных мероприятий налогового контроля стали материалами проверки и явно учтены при принятии решения (по конкретному эпизоду доначисления налога перечислены в тексте решения, являются приложением к решению), налоговый орган обязан вновь известить налогоплательщика о времени и месте рассмотрения материалов проверки. Если результаты дополнительных мероприятий налогового контроля отсутствуют, улучшают положение налогоплательщика либо не учитываются при принятии решения, то повторное извещение налогоплательщика о времени и месте рассмотрения материалов проверки необязательно.

В соответствии с подп. 1 п. 3 указанной статьи перед рассмотрением материалов налоговой проверки по существу руководитель (заместитель руководителя) налогового органа должен объявить, кто рассматривает дело и материалы какой налоговой проверки подлежат рассмотрению.

В п. 5 данной статьи указано, что в ходе рассмотрения материалов налоговой проверки руководитель (заместитель руководителя) налогового органа:

1) устанавливает, совершало ли лицо, в отношении которого был составлен акт налоговой проверки, нарушение законодательства о налогах и сборах;

2) устанавливает, образуют ли выявленные нарушения состав налогового правонарушения;

3) устанавливает, имеются ли основания для привлечения лица к ответственности за совершение налогового правонарушения;

4) выявляет обстоятельства, исключающие вину лица в совершении налогового правонарушения, либо обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность за совершение налогового правонарушения.

Согласно п. 14 ст. 101 НК РФ несоблюдение должностными лицами налоговых органов требований, установленных настоящим Кодексом, может являться основанием для отмены решения налогового органа вышестоящим налоговым органом или судом.

Нарушение существенных условий процедуры рассмотрения материалов налоговой проверки является основанием для отмены вышестоящим налоговым органом или судом решения налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решения об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения. К таким существенным условиям относится обеспечение возможности лица, в отношении которого проводилась проверка, участвовать в процессе рассмотрения материалов налоговой проверки лично и (или) через своего представителя и обеспечение возможности налогоплательщика представить объяснения.

Основаниями для отмены указанного решения налогового органа вышестоящим налоговым органом или судом могут являться иные нарушения процедуры рассмотрения материалов налоговой проверки, если только такие нарушения привели или могли привести к принятию руководителем (заместителем руководителя) налогового органа неправомерного решения.

Исходя из системного толкования положений статьи 101 НК РФ, материалы налоговой проверки и возражения налогоплательщика на акт налоговой проверки должны быть рассмотрены руководителем (заместителем руководителя) налогового органа путем непосредственного исследования всех имеющихся доказательств при условии обеспечения возможности лица, в отношении которого проводилась проверка, участвовать в процессе рассмотрения материалов налоговой проверки, с последующим принятием решения по результатам рассмотрения материалов проверки тем же должностным лицом налогового органа.

Акт от 17.11.2008, возражения на него и другие материалы налоговой проверки, по результатам которой вынесено рассматриваемое решение, согласно протоколу от 31.12.2008 были рассмотрены заместителем начальника инспекции Сахаровой М.С., которая никакого решения по результатам рассмотрения материалов проверки не принимала.

В то же время решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения № 14-19/166 вынесено также 31.12.2008, но иным должностным лицом, а именно начальником инспекции Князевой О.В., не принимавшей участия в рассмотрении материалов проверки, что подтверждается указанным протоколом. При этом в решении инспекции указано, что Князева О.В. рассматривала акт проверки в присутствии представителей налогоплательщика, что противоречит материалам дела.

Руководитель налогового органа при рассмотрении материалов налоговой проверки и принятии решения не обеспечил лицу, в отношении которого проводилась проверка, возможность участвовать в процессе рассмотрения материалов налоговой проверки.

То обстоятельство, что при рассмотрении материалов проверки заместителем начальника инспекции Сахаровой М.С. принимали участие представители налогоплательщика, правового значения не имеет, поскольку по результатам данного рассмотрения материалов проверки никакого решения принято не было, а при рассмотрении материалов проверки руководителем инспекции, по результатам которого было принято решение, участие представителей общества не было обеспечено.

Таким образом, в настоящем деле имеет место нарушение существенных условий процедуры рассмотрения материалов налоговой проверки, которые привели к нарушению прав налогоплательщика, в том числе лишили его возможности дать пояснения относительно выводов проверяющих и материалов налоговой проверки непосредственно лицу, которое вынесло оспариваемое решение.

На такой позиции строится и судебная практика1. Однако, необходимо выделить некоторые спорные моменты при рассмотрении данного дела. Прежде всего, хотелось бы обратить внимание на тот факт, что в самом надзорном деле отсутствовал самый главный акт проверки, на основании которого составлялся протокол и выносилось решение. Кроме того, несмотря на примечание судьи-докладчика о том, что вывод о непосредственном подписании решения лицом, рассматривающим данное дело, следует сказать, что из системного толкования статьи 101 НК РФ нельзя однозначно сделать подобный вывод, поскольку единственный абзац, содержащий указания на данные обстоятельства, на самом деле не говорит о непосредственности рассмотрения дела начальником налогового органа. В п. 1 ст. 101 НК РФ говорится о налоговом органе в целом.

Акт налоговой проверки, другие материалы налоговой проверки и дополнительных мероприятий налогового контроля, в ходе которых были выявлены нарушения законодательства о налогах и сборах, а также представленные проверяемым лицом (его представителем) письменные возражения по указанному акту должны быть рассмотрены руководителем (заместителем руководителя) налогового органа, проводившего налоговую проверку, и решение по ним должно быть принято в течение 10 дней со дня истечения срока, указанного в п. 6 ст. 100 НК РФ. То есть, слова «проводившего налоговую проверку» относятся к словосочетанию «налогового органа», так как обе фразы, если обратиться к орфографии русского языка, стоят в родительном падеже. Слово «руководителем» стоит в творительном падеже, а следовательно не имеет отношения к причастному обороту «проводившего налоговую проверку».

Кроме того, полномочия руководителя ИФНС установлены в соответствующем Положении о территориальных органах федеральной налоговой службы, утвержденном Приказом МНС от 09.08.2005, согласно которому он руководит работой других должностных лиц, контролирует их, выступает от имени налоговых органов и т.д. То есть руководитель МНС обладает всей полнотой полномочий, в том числе и на подписание спорного решения, как главой и представителем налогового органа, на котором лежит ответственность за правильность вынесения решения.

Также в тексте Определения о передаче дела для рассмотрения в Президиум ВАС РФ, а также в самом Постановлении Президиума ВАС РФ сделан акцент на то, что данное дело рассматривалось дважды, однако это невозможно даже в силу временных рамок, поскольку оба акта, в том числе и решение, объем которого равняется 120 листам машинописного текста не самого крупного шрифта, были написаны в течение 2 дней 30 и 31 декабря.

Кроме того, следует заметить, что проведение повторной проверки допускается в крайних, строго оговоренных случаях. А ведь причины, почему заместитель начальника не мог подписать указанный документ, никому так и не стали известны – их могло быть великое множество, включая болезнь и иные человеческие факторы. Но ведь решение должно было быть подписано, так как истекали все сроки.

Также, непонятным остался вопрос о том, какие права заявителя были нарушены, в связи с чем, он подал надзорную жалобу. По сути, решение было правомерным, и этот факт никем не оспаривался с кассационной инстанции, к тому же по факту стороны присутствовали при его вынесении и рассмотрении материалов, о чем сделана соответствующая отметка. На свои доводы и возражения заявитель получил ответ в тексте решения.

Однако следует заметить, что при всех вышеперечисленных неоднозначных вопросах недопустимо нарушение порядка рассмотрения материалов дела и вынесения решения по нему. Если на столь высоком уровне предоставить «свободу подписи», то это может привести к неоднозначным последствиям. Таким образом, Постановление Президиума ВАС РФ по делу 4903/10 носит важное значение для правоприменителей, поскольку признание формального подхода вопреки интересам бюджета - один из признаков действующего механизма правового государства. Именно жесткое соблюдение процедуры одна из немногих безусловная гарантия соблюдения прав граждан и организаций.

Обобщая вышеизложенное, можно сделать следующие выводы.

1. Нарушения процесса привлечения к ответственности всегда актуальны, поскольку в результате их признания государство может лишиться возможности взыскания с налогоплательщиков тех недоимок по налогам, начисление которых с точки зрения налогового законодательства было обоснованно.

2. Президиум ВАС РФ посчитал, что налоговый орган нарушил существенные условия процедуры рассмотрения материалов налоговой проверки, и признал его решение ИФПС в части привлечения к налоговой ответственности недействительным.

3. Тем не менее, лицо, подписавшее решение, рассматривало акт налоговой проверки с участием представителя налогоплательщика и установило соответствующие нарушения. А поскольку при рассмотрении материалов налоговой проверки составляется протокол, то факт отсутствия в этом протоколе фамилии должностного лица (подписавшего решение) говорит о недостоверности сведений, указанных в решении.

Как отмечается в юридической литературе, в настоящее время институт административной ответственности создает условия и предпосылки для возникновения и развития специфических материально-правовых и процессуальных отношений, становится возможным разрешение возникающего конфликта по поводу административной противоправности, предусмотренной объективной стороной состава административного правонарушения с учетом определенного баланса публичных и частных интересов. Такой баланс положительно сказывается на правопорядке в целом, на стабильности общественной жизни. Из всего этого следует, что институт административной ответственности является правовым механизмом, с помощью которого российское общество способно противостоять неправомерному поведению цивилизованным способом, который отвечает международно-правовым нормам.

В ныне действующем в настоящее время КоАП РФ, ни в действовавшем ранее КоАП РСФСР легального определения административной ответственности не закреплено.

В связи с этим, нам представляется, что перед законодателем в настоящее время стоит вопрос унифицировании понятия административной ответственности как таковой. Отсутствие определения административной ответственности на законодательном уровне следует характеризовать как пробел в законодательстве, который препятствует единообразному пониманию этого института правоприменителями и иными субъектами административного права, в том числе и субъектами административной ответственности. В административном праве из всех многочисленных мер административного принуждения (досмотр, реквизиция, задержание, изъятие и т.д.) только назначение административного наказания влечет наступление административной ответственности.

Еще одной проблемой, на наш взгляд, являются особенности при привлечении юридических лиц к административной ответственности.

Еще советском административном законодательстве существовала ответственность социалистических организаций. Но уже в начале 60-х годов от нее фактически отказались.

Долгое время вопрос о привлечении юридического лица к административной ответственности носил дискуссионный характер. В теории высказывались точки зрения, что этот институт чужд Кодексу и разрушает цельность его предмета регулирования.

Таким образом, можно сказать, что в КоАП РСФСР вопросы административной ответственности юридических лиц не регламентировались. Дискуссионность такой правовой категории, как ответственность юридического лица, вытекает из его сущности юридического лица как правовой фикции, что проявляется, в частности, в отсутствии у него рассудка и психического отношения к совершаемым им деяниям. Следовательно, является невозможным использование в отношении юридического лица классического понимания вины.

В действующем административном законодательстве вопрос о привлечении юридических лиц решен, и они выступают субъектами данной ответственности наравне с физическими лицами.

Общие принципы административной ответственности юридических лиц определяются в ст. 2.10 КоАП РФ. В соответствии с ч. 1 указанной статьи, юридические лица подлежат административной ответственности в случаях, предусмотренных Особенной частью КоАП РФ или законами субъектов об административных правонарушениях.

Признание юридического лица субъектом административной ответственности на уровне единого закона означает, что в случае привлечения юридического лица к административной ответственности на него распространяются в равной мере общие задачи, принципы законодательства об административных правонарушениях, правила назначения административных наказаний, процессуальный порядок возбуждения, рассмотрения, вынесения решения о привлечении к ответственности и его исполнения. Например, юридическое лицо, как и физическое, не может нести дважды административную ответственность за одно и то же административное правонарушение; юридическое лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом; юридическое лицо, как и физическое лицо, в случае совершения административного правонарушения подлежит административной ответственности на основании закона, действовавшего во время и по месту совершения административного правонарушения. Исключение составляют случаи, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу, например, невменяемость, совершение административного правонарушения группой лиц. КоАП РФ проявляет к юридическим лицам повышенное внимание, признавая их субъектами значительного количества административных правонарушений: нарушения земельного законодательства; экологические правонарушения; нарушения в сфере строительства и производства стройматериалов; нарушения таможенных правил; нарушения налогового законодательства; незаконное осуществление банковской деятельности; нарушения антимонопольного законодательства: нарушения пожарной безопасности; нарушения санитарных и природоохранных правил; нарушения законодательства о применении контрольно-кассовых машин (ККМ); валютные правонарушения. Хотя каждый вид названных правонарушений имеет свои особенности, все они относятся к административным, поскольку административная ответственность юридических лиц распространяется на любые нарушения правовых норм (независимо от их отраслевой принадлежности), для которых характерен или доминирует административно-правовой метод правового регулирования (власти и подчинения). Итак, административная ответственность юридических лиц – это применение к организациям, обладающим административной правосубъектностью, административных наказаний за неисполнение или ненадлежащие исполнение установленных государством норм, правил, стандартов в целях государственного осуждения противоправной деятельности юридических лиц и выполнения возложенных на них обязанностей.

Важно заметить, что юридическое лицо - субъект административной ответственности, но не субъект административного правоотношения. Также необходимо указать, что публичный орган власти (государственный и муниципальный), на наш взгляд, не может быть субъектом административной ответственности.

С учетом всего вышеизложенного и последовательно разделяя идею исследователей о том, что «категория "административная ответственность" должна стать одной из ключевых (определяющих), наряду с административным правонарушением и административным наказанием, для формирования всего понятийного аппарата соответствующей отрасли российского законодательства»1, в главу 2 КоАП РФ «Административное правонарушение и административная ответственность» следует, на наш взгляд, добавить статью следующего содержания:

«Статья 2.2.1. Административная ответственность.

Административная ответственность - это вид государственного принуждения, реализуемого в предусмотренной настоящим Кодексом процессуальной форме и отражающего такое правовое состояние лица, при котором оно претерпевает неблагоприятные последствия морального, личного, имущественного или организационного характера в результате государственного осуждения совершенного им административного правонарушения».

В ныне действующем КоАП РФ, велика роль судей в применении мер административной ответственности. В соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных более чем 160 нормами Кодекса, 110 из них относятся к исключительной подведомственности судей, более 60 – судьи вправе рассматривать на основе альтернативной подведомственности. Некоторые административные наказания могут применяться только судьями. Судьи имеют право привлекать к административной ответственности как физических, так и юридических лиц.

Разумеется, установление судебного порядка наложения административных взысканий в этих случаях не является случайным. Ввиду особого характера этих правонарушений, представляющих значительную общественную опасность, законодатель предусмотрел довольно серьезные меры воздействия за их совершение. Это вызвало необходимость усилить гарантии прав невластных субъектов от необоснованного привлечения к административной ответственности. Рассмотрение дел таких административных правонарушений судом создает эти гарантии, так как они заложены прежде всего в тех принципах, на которых строится процессуальная деятельность судов в России.

Судебная деятельность, как известно, протекает в порядке, заранее установленном законами (КоАП РФ, ГПК РФ, АПК РФ). Этот порядок способствует быстрому и правильному рассмотрению дел, выяснению объективной истины по каждому делу, вынесению законного и обоснованного постановления, т.е. гарантирует привлечение к ответственности только лиц, виновных в совершении правонарушения, и освобождение от ответственности невиновных субъектов.

Дела об административных правонарушениях подлежат рассмотрению судьями арбитражных, гарнизонных военных судов, районных судов и мировыми судьями, согласно ст. 23.1 КоАП РФ, которая определяет компетенцию судей при рассмотрении таких дел.

Рассматриваемые судьями дела об административных правонарушениях можно подразделить на две категории.

1. Дела, рассмотрение которых отнесено к исключительной подведомственности судей (то есть те дела, решения по которым вправе принимать только судебный орган). Перечень статей КоАП РФ, предусматривающих ответственность за такие противоправные деяния, приведен в пункте 1 статьи 23.1 КоАП РФ.

2. Дела, полномочиями на рассмотрение которых обладает иной государственный орган или должностное лицо государственного органа, однако в силу различных обстоятельств переданные для принятия решения в суд. К этой категории законом отнесены дела об административных правонарушениях, заведенных по статьям КоАП РФ, санкции которых предусматривают в качестве альтернативного вида наказания (основного либо необязательного дополнительного) одно из административных наказаний, назначаемых только судьей (п. 2 ст. 23.1 КоАП РФ). К таким видам административных наказаний КоАП РФ относит: конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишение специального права, административный арест, административное выдворение, дисквалификацию (ст. 3.7-3.11 КоАП РФ). Соответственно орган или должностное лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, исходя из обстоятельств совершения проступка, может принять решение о необходимости применения к правонарушителю одного из указанных выше видов административных наказаний, что автоматически влечет за собой принятие решения о передаче дела на рассмотрение судье.

Дела об административных правонарушениях, которые указаны в ч. 1 и ч. 2 статьи 23.1 КоАП РФ и производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Российской Федерации, административное приостановление деятельности или дисквалификацию лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, рассматриваются судьями районных судов.

В административном праве из всех многочисленных видов административного принуждения только назначение административного наказания влечет наступление административной ответственности. Следовательно, также можно сказать, что административная ответственность - это реализация административно-правовых санкций, применение уполномоченным органом или должностным лицом административных наказаний к виновным в совершении административного правонарушения физическим и юридическим лицам.

В соответствии со ст. 3.1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Сущность административного наказания определяется его целями, основаниями, порядком и субъектами применения, которые значительно отличаются от применения других административно-принудительных мер – административно-пресекательных, административно-предупредительных, административно-восстановительных.

Административные наказания, в том числе и назначаемые судами — административно-принудительная мера. Административные наказания существенно отличаются от иных мер административного принуждения прежде всего своей функционально-целевой направленностью. Только административное наказание является установленной государством мерой ответственности за административное правонарушение, только оно содержит итоговую юридическую оценку противоправного деяния.

Содержание административных наказаний определяется характером отношений, регулируемых и охраняемых нормами административного и некоторых других отраслей права, а также некоторых норм гражданского, трудового, семейного права, спецификой посягательств (правонарушений) на эти отношения. В то же время особенность административных правонарушений состоит в том, что ими причиняется, как правило, нематериальный вред (ущерб), восполнить или загладить который обычно невозможно. Вот почему содержание административно-правовых санкций, налагаемых судами, носит наказательный, а не восстановительный характер, то есть они содержат обязанность виновного понести наказание, претерпеть определенные лишения, существенно затрагивающие личность, ущемляющие ее права и блага. Содержание административных наказаний состоит в ограничении, лишении субъективных прав или благ лица, к которому они применяются. Так, применение административного ареста влечет краткосрочное лишение свободы, а административный штраф и конфискация орудия или предмета административного правонарушения связаны с материальными потерями.

Согласно действующему законодательству, административные наказания характеризуются той особенностью, что их уполномочен назначать широкий круг субъектов административной юрисдикции (кроме судов): органы исполнительной власти, их должностные лица, отдельные государственные учреждения, специальные коллегиальные органы. При этом административные наказания применяются как в единоличном, так и в коллегиальном порядке: судьями и должностными лицами органов исполнительной власти — единолично; комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, административными комиссиями, созданными при соответствующих органах местного самоуправления, — коллегиально.

Субъектами административной ответственности являются физические и юридические лица.

Среди физических лиц общим субъектом административного правонарушения признаются вменяемые, достигшие 16 лет граждане России. Особым субъектом административного правонарушения выступают должностные лица, родители несовершеннолетних детей, находящиеся на территории нашей страны иностранные граждане, не пользующиеся дипломатическим иммунитетом, и лица без гражданства.

Специальным субъектом административного правонарушения являются военнослужащие и находящиеся на военных сборах граждане, а также сотрудники органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, таможенных органов, которые за административные проступки несут ответственность по дисциплинарным уставам и другим нормативным актам. Однако за нарушение правил режима Государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, правил дорожного движения, требований пожарной безопасности вне места службы, правил охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов, таможенных правил, административных правонарушений в области налогов, сборов и финансов и некоторых других они несут административную ответственность на общих основаниях. Исключение из этой общей нормы (ст. 2.5 КоАП РФ) состоит в том, что к указанным лицам не может быть применен административный арест, а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, кроме того — административный штраф. Вместе с тем, полномочные органы и должностные лица, рассматривая дела об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими, могут вместо применения административного наказания передавать материалы о правонарушении соответствующим органам военного управления (командиру воинской части, военному коменданту, начальнику гарнизона) для решения вопроса о привлечении виновных к дисциплинарной ответственности.

Существенными особенностями в качестве субъектов административных правонарушений характеризуются должностные лица. Они несут административную ответственность не только за собственные действия (бездействие), связанные с неисполнением либо ненадлежащим исполнением ими своих служебных обязанностей, но и за действия подчиненных им работников, нарушающих соответствующие правила.

Понятие должностного лица ранее содержалось только в УК РФ (примечание к ст. 285). Теперь это понятие установлено и в КоАП РФ (примечание к ст. 2.4).

Под должностными лицами, согласно КоАП РФ, понимаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти, то есть наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости. К ним относятся также лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.

Как должностные лица несут ответственность и индивидуальные предприниматели, а также руководители и служащие юридических лиц (организаций) независимо от формы собственности, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением в своих структурах управленческих функций.

Помимо физических лиц субъектами административной ответственности, как уже отмечалось, являются юридические лица.

Рассмотрение административных дел о привлечении юридических лиц к административной ответственности осуществляется как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами.

При привлечении различных субъектов к административной ответственности, в данном случае юридических лиц, правоприменительная деятельность ставить определенные вопросы, которые требуют своего решения законодателями и теоретиками административного права.

Во-первых, это вопрос о применении на практике понятия «длящееся правонарушение», предусмотренного ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ. Различия в понимании судьями данного термина приводят к появлению большого количества судебных постановлений Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ, призванных исправлять ошибки в толковании норм закона нижестоящими судами. Это ведет к увеличению нагрузки на систему в целом и фактически к появлению прецедента, поскольку отсутствие в законе четкого определения данного понятия вынуждает российские суды вырабатывать в каждом деле подход к возможности отнесения правонарушений в определенной области к категории «длящихся».

Вопрос о том, какое правонарушение считать длящимся, важен для практики, поскольку ст. 4.5 КоАП РФ устанавливает срок привлечения к административной ответственности, который по общему правилу начинает течь со дня совершения нарушения, а в случае с длящимся правонарушением — со дня его обнаружения.

Само понятие длящегося правонарушения, применяемое при квалификации того или иного административного противоправного деяния, в основе своей базируется на теоретических разработках и судебной практике, заимствованных из уголовного права и адаптированных к реалиям правоотношений, относящихся к сфере административного регулирования. Однако если в уголовном праве теория длящихся составов в значительной степени разработана и применяется в судебной практике, то в отношении административных правонарушений ситуация значительно сложнее. Для целей уголовного и административного права в этом вопросе используются сходные понятия и, в связи с этим, в анализируемых дефинициях там, где это возможно для целей настоящего исследования, приводимую аргументацию будем использовать без конкретизации степени общественной опасности нарушения.

Анализ проблемы определения понятия продолжающегося правонарушения связан с тем, что в свете отсутствия закрепления данных понятий и оснований их разграничения в судебной практике возникает ряд сложностей. Для примера можно обратиться к Постановлению Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ №1097/08 от 8 июля 2008 г. Данное дело касалось осуществления предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров по регулярному маршруту без согласования с областной администрацией графика движения и на автобусе, не имевшем «одобрения типа транспортного средства».

Протоколом об административном правонарушении было зафиксировано совершение 25 нарушений, выражавшихся в выходе автобуса в рейс. При этом нарушения были установлены по путевым листам и зафиксированы в одном протоколе. Суды, рассматривавшие данное дело, исходя из не ежедневного характера осуществления перевозок и наличия путевых листов, приходили к заключению о возможности привлечения предпринимателя к ответственности за каждое из указанных в протоколе нарушений в отдельности. Однако Высший Арбитражный Суд в своем постановлении не только указал на незаконность фиксирования в одном протоколе нескольких нарушений, но и признал, что все 25 выходов автобуса на маршрут будут образовывать единое длящееся нарушение, предусмотренное ч.4 ст.14.1 КоАП РФ.

Представляется тем не менее, что основанием подобной классификации послужило именно отсутствие соответствующих документов, поскольку в ряде других случаев совершение схожих действий не попадало под понятие «длящегося правонарушения»1.

Перейдем теперь к рассмотрению особенностей длящегося правонарушения.

Несомненно, основной на сегодняшний день является трактовка, данная в п. 14 действующего Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ»2 (далее – Постановление Пленума ВС РФ №5), где разъяснено, что «длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом»3. Учеными предлагаются и иные определения длящегося правонарушения, такие как «под длящимся административным правонарушением понимается конкретное деяние, предусмотренное настоящим Кодексом, сопряженное с последующим длительным и непрерывным невыполнением обязанностей, возложенных на физическое лицо законом под угрозой административного наказания. Административное правонарушение начинается со дня совершения такого деяния и заканчивается вследствие действий лица, его совершающего, свидетельствующих о прекращении им продолжения административного правонарушения, или с наступлением событий, препятствующих дальнейшему совершению административного правонарушения»4.

Таким образом, в российской правоприменительной практике длительное время имеет место значительное рассогласование в решениях судов различных инстанций в вопросе квалификации длящихся правонарушений и, соответственно, начала течения срока давности таких правонарушений.

Разъяснения, данные в п.14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ», позволили в значительной мере систематизировать правоприменительный подход к квалификации длящихся правонарушений. Вместе с тем, судебная практика за прошедший период выявила отдельные аспекты, требующие уточнения, дополнения и конкретизации соответствующих формулировок.

Характерной особенностью длящихся правонарушений является то, что противоправное деяние продолжается в момент его выявления. Именно эта особенность обусловливает иной порядок исчисления давностного срока, поскольку невозможно определить момент совершения длящегося правонарушения.

Представляется необходимым и своевременным осуществить законодательное закрепление соответствующих положений путем внесения изменений в КоАП РФ в части определения понятия «длящееся правонарушение», установления его основных элементов (признаков) и четкого указания на то, что считать днем обнаружения длящегося административного правонарушения.

Представляется целесообразным дополнить статью 4.5 КоАП РФ:

«Длящимся правонарушением для целей КоАП РФ является правонарушение, выражающееся в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении лицом обязанности, правомерно возложенной на него законом или подзаконными актами.

При этом невыполнение лицом обязанности, которая должна быть выполнена к определенному сроку, является длящимся правонарушением в случае, когда данная обязанность не прекращается с наступлением срока выполнения обязанности, и правонарушение может быть выявлено в любой момент после наступления этого срока.

Днем окончания длящегося правонарушения является день его обнару-жения, то есть день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении согласно статье 28.3 настоящего Кодекса, выявило факт его совершения.

Привлечение к ответственности за новое длящееся правонарушение, выразившееся в последующем неисполнения той же обязанности тем же лицом, возможно только по истечении срока, отведенного на устранение нарушений, предписанием, вынесенным совместно с привлечением к административной ответственности или независимо от такого привлечения».

Еще одна проблема при привлечении субъектов к административной ответственности, в частности юридических лиц судами, является проблема малозначительности.

Проблема малозначительности при привлечении к административной ответственности является новой как для КоАП РФ (где она впервые нашла свое закрепление), так и для правоприменительной деятельности в целом.

Высшими судами неоднократно предпринимались попытки определения малозначительности. Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 обращалось внимание на то, что "малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений"5.

Иное толкование нормы ст. 2.9 КоАП РФ, данное Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее – Постановление Пленума ВАС РФ от 02 июня 2004 г. № 10) 6. В нем говорится, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Идентичную правовую позицию занял и Конституционный Суд Российской Федерации7. В принципе, все судебные органы указывали на отсутствие сколько-нибудь значительной опасности (вреда) охраняемым административно-деликтным законодательством для общественных отношений, а также на необходимость учета всех обстоятельств совершенного правонарушения. Тем не менее, приведенные толкования нормы ст. 2.9 не позволяют всесторонне уяснить содержание понятия малозначительности.

На заседании Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ 04 сентября 2008 г. одним из пунктов повестки было внесение дополнений в Постановление Пленума ВАС РФ от 02 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях». Предложенные дополнения касались проблемы «формальных» составов и освобождения от публично-правовой ответственности при малозначительности правонарушения. Президиуму и Пленуму ВАС РФ предстояло сделать выбор из двух возможных подходов.

Существует ограничительное толкование ст. 2.9 КоАП РФ, согласно которому малозначительность может оцениваться только применительно к составам административных правонарушений, предполагающим в качестве обязательного признака наступление определенных последствий правонарушения («материальные» составы). В рамках такого подхода по составам, обязательным признаком которых наступление определенных последствий не является, принято считать, что последствия изначально выходят за рамки предмета доказывания по делу, и поэтому при рассмотрении дела не подлежит исследованию вопрос о малозначительности деяния8.

Отсутствие понятия малозначительности в КоАП РФ, наличие разного его понимания в постановлениях высших судов РФ, разнобой в вышеприведенной в настоящей диссертации правоприменительной деятельности – все это ставит на повестку дня вопрос – что делать? В этой связи, на наш взгляд, можно предложить два варианта решения вопроса.

Первый – не применять данный институт к юридическим лицам, а использовать нормы о малозначительности только к физическим лицам, поскольку данный институт позволяет применять много оценочных элементов, вносит разнобой в судебную практику, особенно в арбитражной системе, где весьма часто дела по ст. 2.9 КоАП РФ проходят все четыре инстанции.

Второй вариант ответа заключается в предложении законодателю определиться и закрепить в КоАП РФ понятие малозначительности при привлечении к административной ответственности.

Например, статью 2.9 КоАП РФ возможно дополнить, что облегчит жизнь тем же судам, абзацем следующего содержания:

«2. Малозначительность правонарушения представляет действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений и определяется исходя из конкретных обстоятельств совершения правонарушения».

Также важной проблемой, с которой сталкиваются суды при привлечении субъектов к административной ответственности юридических лиц – проблема законного представителя.

Приведем ряд примеров судебной практики судов общей юрисдикции по рассматриваемой проблеме.

1. Если протокол об административном правонарушении, ответственность за совершение которого предусмотрена ст. 6.16 КоАП РФ, был составлен в отсутствие законного представителя юридического лица, который не был надлежащим образом извещен о времени и месте составления протокола, то судебные акты о привлечении юридического лица к ответственности по указанной статье подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение9.

Так, районным судом Санкт-Петербурга юридическое лицо признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 6.16 КоАП РФ.

В жалобе законный представитель просит судебные решения отменить, как незаконные, поскольку вынесены они с существенными нарушениями норм материального и процессуального права. Указывает, что протокол об административном правонарушении составлен без участия законного представителя юридического лица. Действующий на основании доверенности Л., с участием которого был составлен протокол, законным представителем ООО "Меди Эстетик" не является, равно как и защитником, поскольку доверенность не содержит указание на полномочия по участию в деле об административном правонарушении, а также на полномочия защитника.

Представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в этот перечень не входит, следовательно, законным представителем не является.

Исходя из положений ст. 28.2 КоАП РФ, составление протокола об административном правонарушении в отношении юридического лица должно осуществляться в присутствии его законного представителя.

Кроме того, ч. 3 ст. 25.4 КоАП РФ, предусматривает, что дело об административном правонарушении рассматривается с участием законного представителя или защитника. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лиц о месте и времени рассмотрения дела и если от них не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Таким образом, должностное лицо при составлении протокола об административном правонарушении обязано известить (уведомить) законного представителя юридического лица о факте, времени и месте составления названного протокола в целях обеспечения ему возможности реализовать гарантии, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ.

Однако в материалах приводимого дела извещения законного представителя юридического лица о месте и времени составления протокола не имеется.

Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Доверенность на имя Л. не содержала указания на полномочия по участию в деле об административном правонарушении, а также на полномочия защитника.

При таких обстоятельствах протокол об административном правонарушении составлен с нарушением ст. 28.2 КоАП РФ, в отсутствие законного представителя юридического лица, который не был надлежащим образом извещен о времени и месте составления протокола.

Указанное нарушение процессуальных требований КоАП РФ является существенным, в связи с чем постановление судьи Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 21 февраля 2011 г. отменено.

2. Указание в протоколе об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.6 КоАП РФ, в качестве законного представителя юридического лица директора, полномочия которого на момент составления протокола прекратились, повлекло отмену судебных решений вследствие осуществления производства по делу в отсутствие законного представителя юридического лица с прекращением производства по данному делу ввиду истечения сроков давности привлечения к ответственности10.

3. Участие в судебном заседании по делу об административном правонарушении лица, представившего доверенность, не содержащую указание на право представления интересов юридического лица при рассмотрении дел об административном правонарушении в судах общей юрисдикции, свидетельствует о рассмотрении дела в отсутствие законного представителя привлекаемого к ответственности юридического лица и влечет отмену принятого судебного решения11.

4. Решение суда, которым администрация муниципального образования подвергнута административному наказанию, отменено, дело направлено на новое рассмотрение, поскольку протокол об административном правонарушении, на основании которого вынесено решение суда, подписан лицом, не наделенным полномочиями законного представителя администрации12.

Таким образом, практика судов общей юрисдикции решает вопросы, касающиеся законных представителей, в соответствии с КоАП РФ.

На основании материалов судебной практики арбитражных судов можно выделить основные тенденции по применению норм КоАП РФ, касающихся представительства юридических лиц.

Во-первых, получение уполномоченным представителем извещений о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и о рассмотрении дела, направленных по юридическому адресу общества, признается надлежащим извещением законного представителя юридического лица.

В случае неявки законного представителя юридического лица, извещенного в установленном порядке, протокол об административном правонарушении может быть составлен, а дело рассмотрено в его отсутствие, если не поступило ходатайство об отложении составления протокола или рассмотрения дела, либо оно оставлено без удовлетворения13.

Во-вторых, недопущение защитника юридического лица к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения дела является существенным нарушением порядка привлечения к административной ответственности.

О времени и месте составления протокола об административном правонарушении юридическое лицо извещено надлежащим образом.

На составление протокола явился защитник, действующий на основании доверенности, выданной директором общества и отвечающей требованиям ст. 185, 187 Гражданского кодекса Российской Федерации.

К участию в составлении протокола защитник не был допущен. Налоговый орган мотивировал свои действия невозможностью участия защитника в производстве по делу об административном правонарушении до момента составления протокола.

Учитывая положения ч. 4 ст. 25.5 КоАП РФ, в соответствии с которыми защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения дела об административном правонарушении, суды первой и апелляционной инстанций сделали вывод о существенном характере нарушений, допущенных налоговым органом, нарушении процессуальных прав юридического лица, в том числе на представление возражений по акту проверки и объяснений по факту правонарушения при составлении протокола, в связи с чем постановление о привлечении к административной ответственности признано незаконным и отменено.

Суд кассационной инстанции признал выводы судов соответствующими закону, оставив в силе принятые по делу судебные акты14.

В-третьих, извещения о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном филиалом юридического лица, необходимо направлять по месту нахождения как юридического лица, так и его филиала, расположенного вне места нахождения юридического лица15.

В-четвертых, судебная практика показывает, что составление протокола об административном правонарушении и рассмотрение дела в отсутствие законного представителя юридического лица не противоречат закону, так как он извещен о его рассмотрении.

Административным органом направлено уведомление о месте и времени составления протокола об административном правонарушении, которое получено представителем юридического лица, имеющим на основании доверенности полномочия на получение почтовой корреспонденции.

От юридического лица поступило изготовленное на его фирменном бланке заявление, заверенное печатью организации, об ознакомлении с материалами дела, в котором указано, что оно подается в связи с получением уведомления о составлении протокола.

В составлении протокола участвовал представитель общества, имеющий соответствующие полномочия на основании доверенности.

Определение о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении направлено по юридическому адресу общества и получено заместителем директора, а также вручено защитнику, который принял участие в рассмотрении дела.

При таких обстоятельствах арбитражный суд по указанному делу не согласился с выводом суда первой инстанции о нарушении порядка привлечения к административной ответственности и правомерно отклонил довод о ненадлежащем извещении законного представителя юридического лица, основанный на том, что выданная защитнику доверенность носит общий характер и не содержит полномочий на участие в производстве по конкретному делу об административном правонарушении, указав на то, что общая доверенность не умаляет полномочий действующего на ее основании защитника на участие в производстве по делу об административном правонарушении, в том числе права знакомиться с материалами дела, участвовать в составлении протокола и рассмотрении дела16.

В-пятых, если иностранный гражданин, являющийся генеральным директором общества, приказом возложил исполнение своих обязанностей на другого работника, принимавшего участие в составлении протокола об административном правонарушении и присутствующего при вынесении постановления по делу, то гарантии процессуальных прав юридического лица соблюдены17.

В-шестых, если административным органом использованы разные формы информирования юридического лица о составлении протокола об административном правонарушении и рассмотрении дела, то это свидетельствует о соблюдении порядка привлечения к административной ответственности и ненарушении гарантий его процессуальных прав.

Согласно материалам дела, уведомление о рассмотрении дела об административном правонарушении направлено по тому же юридическому адресу, что и уведомление о составлении протокола, но возвращено органом связи по причине отсутствия организации по указанному адресу.

После этого должностным лицом административного органа предприняты действия по вручению уведомления непосредственно представителю, уполномоченному на получение почтовой корреспонденции по доверенности, который отказался от его получения.

Законный представитель юридического лица по указанному им в ЕГРЮЛ адресу не проживает; направляемая ему корреспонденция возвращается органом связи; фактическое местонахождение директора неизвестно.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что административным органом приняты необходимые и достаточные меры по извещению юридического лица о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении.

Вынесение при таких обстоятельствах постановления по делу об административном правонарушении в отсутствие законного представителя юридического лица не является нарушением гарантий его процессуальных прав и не свидетельствует о нарушении порядка привлечения к административной ответственности18.

В-седьмых, если законный представитель юридического лица уклоняется от получения уведомлений, направляемых почтовой связью, и отказывается от подписания протокола об административном правонарушении, где отражена информация о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, то он считается извещенным о его рассмотрении19.

В-восьмых, если направление юридическому лицу телеграмм с информацией о процессуальных действиях осуществлено без учета времени, необходимого для прибытия его законного представителя или защитника, находящихся в другом городе, для участия в таких действиях, не может быть признано надлежащим извещением20.

В-девятых, извещение о времени и месте составления протокола об административном правонарушении должно обеспечивать реальную возможность участия в производстве по делу об административном правонарушении.

Протокол об административном правонарушении составлен в отсутствие арбитражного управляющего.

Арбитражный управляющий направил в административный орган в город Барнаул телеграмму, в которой сообщил о недостаточности времени для прибытия и выразил несогласие с таким извещением. Телеграмма на момент составления протокола была получена.

Суд кассационной инстанции указал на то, что суд оставил без внимания доводы арбитражного управляющего о том, что он не имел физической возможности явиться для дачи объяснений и участия в составлении протокола, поскольку приблизительное время, необходимое для переезда из города Красноярска до города Барнаула, составляет от 19 до 20 часов. Суд указал, что при рассмотрении дела следовало выяснить, обеспечивало ли такое извещение о времени и месте составления протокола реальную возможность принять участие в его составлении; уведомил ли арбитражный управляющий административный орган о невозможности прибытия к месту составления протокола, являются ли причины неявки уважительными21.

В-десятых, если судами первой и апелляционной инстанций не исследованы обстоятельства, объективно препятствующие участию законного представителя юридического лица или защитника в составлении протокола об административном правонарушении, судебные акты должны быть отменены, а дело направлено на новое рассмотрение.

Телеграммы с извещением о времени и месте составления протокола об административном правонарушении направлены за два дня до его составления и вручены за один день до его составления заместителю директора, который уведомил таможенный орган о невозможности прибытия законного представителя для участия в составлении протокола в связи с его нахождением в командировке в другом городе.

Протокол составлен в отсутствие законного представителя юридического лица.

Указанные обстоятельства судами первой и апелляционной инстанций не исследовались и им не дана правовая оценка, в связи с чем решение суда и постановление апелляционной инстанции отменены, дело направлено на новое рассмотрение22.

В-одиннадцатых, если на составление протокола явился представитель юридического лица с доверенностью, уполномочивающей его представлять интересы указанного юридического лица во всех государственных, в том числе административных, органах (то есть с так называемой «общей» доверенностью, «на все случаи жизни»), а административный орган не допустил такого представителя к участию в составлении протокола, мотивируя свои действия тем, что представитель с «общей» доверенностью не является законным представителем и не вправе участвовать в составлении протокола (при этом административный орган сослался на Постановление Пленума ВАС РФ от 26 июля 2007 г. № 46) 23. Что делать в этом случае?

Действительно, на наш взгляд, явившийся на составление протокола с «общей» доверенностью представитель не является законным представителем юридического лица, но он не стал бы законным представителем и в том случае, если бы имел «специальную» доверенность на участие в конкретном административном деле. Такая «специальная» доверенность в силу позиции Постановления Президиума ВАС РФ № 46 подтверждает лишь факт того, что законный представитель юридического лица извещен о времени и месте составления протокола. В рассматриваемом примере имелось иное доказательство извещения законного представителя юридического лица о времени и месте составления протокола (почтовое уведомление). Как отмечено выше, КоАП РФ предусматривает при составлении протокола в отношении юридического лица возможность участия как законного представителя, так и защитника (представителя по доверенности), которые имеют равные процессуальные права и обязанности. При этом закон (КоАП РФ) не делит доверенности на «общие» и «специальные». Итак, не допустив защитника (представителя по доверенности, независимо от того, «общая» она или «специальная»), административный орган нарушил право на защиту юридического лица при составлении протокола.

С учетом позиции ВАС РФ следует отметить, что надлежащее извещение самого юридического лица, привлекаемого к административной ответственности, либо его законного представителя (руководителя) является необходимым условием составления протокола и легальности последующего производства по делу об административном правонарушении, независимо от того, явился на составление протокола представитель по доверенности (защитник) либо не явился никто. «Специальная» доверенность представителя подтверждает лишь факт извещения законного представителя. Если представить себе маловероятную ситуацию, что на составление протокола явился законный представитель юридического лица, а доказательства надлежащего извещения его или представляемого им юридического лица отсутствуют, нам представляется, что составление протокола будет правомерным. Однако если при наличии извещения юридического лица либо законного представителя на составление протокола явился представитель по общей доверенности (защитник), законных оснований для отказа ему в праве на участие в составлении протокола, предоставленном ч. 5 ст. 25.5 КоАП РФ, на наш взгляд, не имеется. Анализ практики ВАС РФ24 свидетельствует об ужесточении позиции высшей судебно-арбитражной инстанции в вопросе соблюдения процессуальных прав лица, привлекаемого к административной ответственности.

Следует обратить внимание и на то, что согласно п. 4 ст. 61 АПК РФ полномочия представителей физического лица на ведение дела в арбитражном суде могут быть выражены не только в доверенности, но - в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом, - и в ином документе. Таким документом может быть договор поручения, по которому поверенный обязуется выполнить определенные юридические действия от имени и за счет доверителя (ст. 971 ГК РФ), хотя согласно ст. 975 ГК РФ доверитель не освобождается от обязанности "выдать" доверенность поверенному, но нотариальное удостоверение договора или доверенности Кодексом не предусмотрено.

Ненадлежащее извещение законного представителя общества о времени и месте вынесения постановления о назначении наказания за непредставление на момент проверки документов, подтверждающих деятельность оборота алкогольной продукции, является существенным нарушением процедуры привлечения к ответственности и влечет отмену постановления.

В соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется в присутствии законного представителя юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. Этому лицу должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом, оно вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола. Согласно ст. 28.5 КоАП РФ протокол составляется немедленно после совершения административного правонарушения.

В пункте 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 г. № 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях"25 указано: нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (ч. 2 ст. 211 АПК РФ) при условии, что указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. При составлении протокола в отношении Общества могло присутствовать лицо, действующее на основании доверенности на право представления интересов общества. Суды признали, что она не является доверенностью на право участия в конкретном административном деле, поскольку в ней не указано право участия по настоящему административному делу в отношении Общества; доверенность является общей26.

Таким образом, суды рассматривают большое количество административных правонарушений. Судьи имеют право привлекать к административной ответственности различных субъектов.

Установление судебного порядка наложения административных взысканий в определенных случаях обусловлено особым характером таких правонарушений, представляющих значительную общественную опасность. Законодатель в КоАП РФ предусмотрел довольно серьезные меры воздействия за их совершение. Это вызвало необходимость усилить гарантии прав невластных субъектов от необоснованного привлечения к административной ответственности. Рассмотрение дел таких административных правонарушений судом создает эти гарантии, так как они заложены прежде всего в тех принципах, на которых строится процессуальная деятельность судов в России.

Судебная деятельность совершается в порядке, заранее установленном законами (КоАП РФ, ГПК РФ, АПК РФ). Этот порядок способствует быстрому и правильному рассмотрению дел, выяснению объективной истины по каждому делу, вынесению законного и обоснованного постановления, т.е. гарантирует привлечение к ответственности только лиц, виновных в совершении правонарушения, и освобождение от ответственности невиновных субъектов.

Рассматривая примеры привлечения, к примеру, юридических лиц судами к административной ответственности можно увидеть некоторый круг проблем, с которыми сталкиваются суды в своей работе. Это и проблемы привлечения к административной ответственности за длящиеся административные правонарушения, проблемы определения малозначительности, роль законного представителя юридического лица и некоторые другие.

В связи с вышеизложенными обстоятельствами мы полагаем, что в настоящее время в России назрела необходимость совершенствования административного правосудия. Об этом свидетельствуют многочисленные дискуссии ученых и практиков.

Существует достаточно разнообразная классификация его видов. Однако наибольший интерес представляет классификация по объему контрольной деятельности. Так, общий контроль проверяет всю деятельность хозяйствующего субъекта в целом, специальный контроль имеет функциональное назначение и рассматривает лишь один аспект деятельности. К такому виду государственного контроля относится и лицензионный контроль, который проводится лицензирующим органом в целях проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, возможности выполнения им лицензионных требований и условий, а также проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Статьей 2 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон о лицензировании) определено, что лтцензия — это специальное разрешение, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий; лицензиат юридическое лицо или индивидуальный предприниматель имеющие лицензию на осуществление конкретного вида деятельности лицензионные требования и условия — совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Пунктом 62 ст. 17 Закона о лицензировании предусмотрена, что перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), подлежат лицензированию.

Порядок лицензирования деятельности по перевозке пассажировавтомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) установлен Положением о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 октября 2006 г. №637.

В соответствии с пп. «б», «в», «ж», «з» п. 4 Положения о лицензировании перевозок лицензионными требованиями и условиями при осуществлении перевозок пассажиров, в том числе являющимся соблюдение лицензиатом установленных законами и иными нормативными правовыми актами в области автомобильного транспорта требований по организации и осуществлению перевозок пассажиров; соблюдение лицензиатом установленных ст. 20 Ф3»0 безопасности дорожного движения» (далее — Закон о безопасности дорожного движения) основных требований по обеспечению безопасности дорожного движения при осуществлении им деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств, используемых для перевозок пассажиров; наличие у лицензиата (соискателя лицензии) договора обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств; наличие на каждом транспортном средстве, используемом для перевозок пассажиров, документов, предусмотренных Правилами дорожного движения Российской Федерации.

Согласно п.5 Положения о лицензировании грубыми нарушениями лицензиатом лицензионных требований и условий являются: нарушение, в результате которого произошло дорожно-транспортное происшествие, повлекшее человеческие жертвы, причинение тяжкого вреда здоровью, причинение средней тяжести вреда здоровью не менее пяти человек (подп. «а»); использование транспортных средств, не допущенных в установленном порядке к эксплуатации и не прошедших предрейсового технического осмотра (подп. «б»).

Таким образом, нарушение при перевозке пассажиров лицензионных требований и условий является основанием для привлечения лица, осуществляющего перевозку, к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ. В случае грубого нарушения при перевозке пассажиров лицензионных требований и условий, в том числе при использовании транспортных средств, не допущенных в установленном порядке к эксплуатации, виновное лицо привлекается к административной ответственности по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ.

В силу п. 1 ст. 20 Закона о безопасности дорожного движения юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, обязаны: организовывать работу водителей в соответствии с требованиями, обеспечивающими безопасность дорожного движения; соблюдать установленный законодательством Российской Федерации режим труда и отдыха водителей; создавать условия для повышения квалификации водителей и других работников автомобильного и наземного городского электрического транспорта, обеспечивающих безопасность дорожного движения; анализировать и устранять причины дорожно-транспортных происшествий и нарушений правил дорожного движения с участием принадлежащих им транспортных средств; организовывать и проводить с привлечением работников органов здравоохранения предрейсовые медицинские осмотры водителей, мероприятия по совершенствованию водителями навыками оказания доврачебной медицинской помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях; обеспечивать соответствующего технического состояния транспортных средств требованиям безопасности дорожного движения и не допускать транспортные средства к эксплуатации при наличии у них неисправностей, угрожавших безопасности дорожного движения; обеспечивать исполнения установленной федеральным законом обязанности по страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств.

В соответствии с п. 2.2, 3.3.2, 3.4.1, 3.4.3, 4.1-4.3 Положения об обеспечении безопасности дорожного движения в предприятиях, учреждениях, организациях, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов, утвержденного приказом Министерства транспорта РФ от 9 марта 1995 г. № 27 (далее — Положение об обеспечении безопасности дорожного движения), основными требованиями к организации деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения в организациях, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов, являются: закрепление обязанностей и возложение ответственности за обеспечение требований безопасности движения предусмотренных настоящим Положением, за конкретными должностными лицами и работниками организации; регулярный контроль выполнения должностными лицами и работниками возложенных на них обязанностей по обеспечению безопасности движения со стороны руководителя организации или специально назначения на должностных лиц (служб) организации; назначение на должности исполнительных руководителей и специалистов организации лицпрошедших специальную подготовку, подтвержденную соответствующими документами; прохождение лицами, занимающими должности, связанные с обеспечением безопасности дорожного движения, периодической аттестации на право занятия этих должностей проведение служебного расследования, учета и анализа дорожно-транспортных происшествий, в которых участвовали транспортные средства организации, нарушений водителями и работниками организации установленных нормативными документами требований безопасности движения, выявление причин, способствующих их возникновению; ежегодное планирование мероприятий, направленных на реализацию требований настоящего документа, а также на устранение причин и условий дорожно-транспортных происшествий, в которых участвовали транспортные средства организации, нарушений Правил дорожного движения и других норм безопасности; оснащение необходимым оборудованием, приборами, помещением для осуществления деятельности по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий; обеспечение необходимыми нормативно-правовыми документами, методическими и информационными материалами, наглядной агитацией для проведения мероприятий по безопасности движения (п. 2.2). Режимы труда и отдыха водителей устанавливаются в соответствии с нормами, определяемыми трудовым законодательством и Положением о рабочем времени и времени отдыха водителей: с учетом этих норм должны быть составлены графики работы водительского состава, расписания и графики движения транспортных средств в городском, пригородном и междугородном сообщении, организованы контроль за соблюдением установленного режима работы водителей, ведение документации по учету рабочего времени и времени отдыха (п. 3.3.2).

Пунктами 25, 29 Положения об особенностях рабочего времени и времени отдыха водителей автомобилей, утвержденного приказом Минтранса России от 20 августа 2004 г. № 15 (далее — Положение об особенностях рабочего времени и времени отдыха водителей), продолжительность ежедневного (междусменного) отдыха вместе с временем перерыва для отдыха и питания должна быть не менее двойной продолжительности времени работы в предшествующий отдыху рабочий день (смену). При суммированном учете рабочего времени продолжительность ежедневного (междусменного) отдыха должна быть не менее 12 часов. На междугородных перевозках при суммированном учете рабочего времени продолжительность ежедневного (междусменного) отдыха в пунктах оборота или в промежуточных пунктах не может быть менее продолжительности времени предшествующей смены, а если экипаж автомобиля состоитиз двух водителей — не менее половины времени этой смены с соответствующим увеличением времени отдыха непосредственно после возвращения к месту постоянной работы (п. 25). Привлечение водителя к работе в выходной день, установленный для него графиком работы (сменности), производится в случаях, предусмотренных ст. 113 Трудового кодекса РФ, с его письменного согласия по письменному распоряжению работодателя, в других случаях — с его письменного согласия по письменному распоряжению работодателя и с учетом мнения представительного органа работников (п. 291)

Таким образом, нарушения хотя бы одного из всего этого многообразия правил неминуемо влечет наступления ответственности, которая в зависимости от тех или иных факторов будет подпадать под ту или иную статью КоАП РФ, либо ее часть, либо в случае наступления определенных последствий, а точнее тяжести таковых может квалифицироваться и по УК РФ.

Практику по такой категории дел, нельзя назвать обширной, да и складывается она весьма однозначно. Проблема разграничения преступления и правонарушения до сих пор является актуальной. Положение, согласно которому если в действиях (бездействии содержатся признаки преступления, производство по делу об административном правонарушении прекращается (п. 1.1 ч. 1 ст.29.9 КоАП РФ) в силу большей общественной опасности деяния.

Проблематика постановки вопроса о конкуренции уголовной и административной нормы не является традиционной для науки уголовного и административного права, так как всегда существовала презумпция преобладания уголовного закона над административным в случае проблемы выбора при их применении. Нормативной основой данных утверждений являлись положения ч. 2 ст. 10 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях согласно которым административная ответственность за правонарушения наступала, если эти нарушения по своему характеру не влекли за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности. Принятый в 2001 г. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит указанного коллизионного решения, в связи с чем проблема конкуренции уголовных и административных норм проявляется в новом свете и требует дополнительного исследования.

Одной из особенностей действующего КоАП РФ является использование в нем уголовно-правовой терминологии. Это дает основание для вывода о сближении уголовного и административного права. Следует согласиться с мнением В. В. Орехова, который справедливо пишет, что грань между уголовным и административным правом весьма условна, о чем свидетельствуют постоянные процессы декриминализации и криминализации тех или иных общественно опасных деяний, ранее регулируемых уголовным либо административным законодательством1.

Названия статей в двух кодексах на первый взгляд кажутся сходными, однако разница состоит в масштабе допущенных нарушений и размере причиненного вреда (потенциальной возможности его причинения). В этом случае действует следующий принцип: в случае, если налицо факт нарушений, лицо подлежит уголовной ответственности. Если же состава преступления в действиях предпринимателя нет, то имеются основания для его привлечения к административной ответственности. Таким образом, двойная ответственность лица за один проступок исключена.

Коллизия или конкуренция норм означает регулирование одного и того же отношения двумя или несколькими нормами, приоритетной из которых по тем или иным основаниям является одна2.

Сама постановка вопроса о конкуренции норм данных отраслей права возможна по следующим основаниям.

Mark Орехов В. В. Необходимая оборона и иные обстоятельства, исключающие преступность деяния. СПб., 2003. С. 56.

2 Иногамова-Хегай Л. В. Конкуренция уголовно-правовых норм при квалификации преступлений. М., 2002. С. 7.

Исходным для определения предмета регулирования отрасли права является концепция разделения правовых норм на регулятивные и охранительные1. Содержание норм административно-деликтного права свидетельствует о доминирующей охранительной функции рассматриваемой отрасли права, тесной связи с охранительным блоком российского права. Поэтому нормы УК РФ и КоАП РФ, являясь по своей природе охранительными, в случае их конкуренции не могут применяться одновременно. Совершенно справедливо отмечает И. В. Шишко, что «регулятивные и охранительные нормы не могут коллидировать между собой в буквальном смысле этого слова, поскольку не могут регулировать одно и то же общественное отношение: регулятивные нормы регулируют только позитивные общественные отношения, а охранительные — возникающие только из правонарушения. Поэтому здесь нет проблемы выбора... Для конкуренции необходимо хотя бы частичное совпадение круга регулируемых отношений, и, следовательно, уголовно-правовые нормы полноценно могут конкурировать единственно с нормами охранительного типа»2, что имеет место в случае соотношения положений» УК РФ и КоАП РФ.

С точки зрения источника права, УК РФ и КоАП РФ представляют принятые в установленном порядке кодифицированные нормативные правовые акты — федеральные законы, а значит отсутствует приоритет в применении одного из них с точки зрения юридической силы. Задачи охраны уголовного и административного законодательства также во многом совпадают. Для режима законности в государстве опасны дискуссии о том, какой из кодифицированных законов важнее, а такие проблемы применения норм, смежных отраслей законодательства неизбежны. С точки зрения юридической силы они равны. Эти положения теории права дают основания для исследования вопроса о конкуренции уголовной и административной норм.

По мнению Н. И. Пикурова, «уголовная противоправность поглощает все остальные виды противоправности, и последние теряют свое юридическое значение либо существуют обособленно, не сливаясь друг с другом»3.

Отмечается также, что преступление как самое серьезное правонарушение поглощает непреступные правонарушения4. Доводы относительные, так как возможность конкуренции деликтов исключается полностью без достаточных к тому оснований.

О. Толмачев отмечает, что «поиск справедливости и здравого смысла в определении вида ответственности за деяние, предусмотренное УК и КоАП, нужно искать сначала в уголовном законе, исходя из приоритета норм Уголовного кодекса, а не путем применения простых схем преобладания административно-правовых норм над нормами уголовного закона»5.

Согласно п. 7 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении, является наличие постановления о возбуждении уголовного дела. Однако в случае, если конкуренция норм КоАП и УК будет разрешена в пользу первого, уголовное дело возбуждено не будет. И напротив, постановление о возбуждении уголовного дела может быть вынесе-

1 См., напр.: Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1982. Т. 2. С. 67.

2 Шишко И. В. Экономические правонарушения. СПб., 2004. С. 171.

3 Пикуров Н. И. Квалификация следователем преступлений со смешенной противоправностью. Волгоград, 1988. С. 5.

4 Энциклопедия уголовного права. Понятие преступления Отв.ред. В. Б. Малинин. СПб., 2005. С. 104.

5 Толмачев О. Нужно быть принципиальным в соблюдении принципов уголовного закона// Российская юстиция. 2002. №9. С. 47.

но и ошибочно, в отсутствие признаков состава преступления. Иными словами, норма п. 7 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ отсылает нас не к материально-правовым нормам КоАП и УК, а к некоторому состоявшемуся коллизионному решению, правила принятия которого эта норма не предусматривает1.

Иную точку зрения по вопросу о конкуренции уголовного и административного закона занял В. А. Навроцкий, по мнению которого, «при дублировании ответственности — когда одни и те же деяния предусмотрены и в УК как преступления, и в КоАП как административные правонарушения, приоритет должен отдаваться закону, предусматривающему менее суровые меры»2. В. Маевский, говоря о конкуренции законов, приоритет также оставляет за положениями административного закона, поскольку с точки зрения правил юридической техники при прочих равных условиях в случае конкуренции применению подлежит закон, изданный позже остальных3.

Вообще соотношение преступлений и административных правонарушений следует рассматривать как систему смежных и конкурирующих составов, правила о применении которых должны основываться на системе межотраслевой квалификации правонарушений.

Отсутствие должного внимания со стороны законодателя к правилам закрепления составов преступлений и административных правонарушений как смежных либо конкурирующих с неизбежностью влечет деформацию всей системы соотношения преступлений и правонарушений, так как теряется общая логическая основа построения такой системы, что в конечном итоге приводит к проблемам правоприменения при соотношении конкретных составов.

Для разрешения проблемы конкуренции норм УК РФ и КоАП РФ, по мнению Ю. А. Яницкого, следует формулировать в диспозициях статей конкретные критерии, выражающиеся через объективные, субъективные признаки составов и характеризующие то или иное общественно опасное деяние. Разница между конкурирующими составами преступлений и правонарушений должна быть очевидной и не порождать спорных решений. Такой основой должна служить единая политика в сфере борьбы с преступностью. одной из составных частей которой является реализация принципов системности, согласованности уголовного и административноделиктного законодательства как внутри каждой из отрасли, так и между собой4.

В соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии, в том числе, и постановления о возбуждении уголовного дела. Таким образом, данная статья противоречит нормам УПК РФ, так как в случае установления факта о наличии решения о привлечении лица к административной ответственности уже в ходе расследования уголовного дела, возбужденного по тому же факту, ст. 24 и 27 УПК РФ не предусматривают такого основания для прекращения уголовного дела или преследования, как наличие неотмененного постановления об административном правонарушении.

Mark Кирюшкин М. В. От правонарушения к преступлению: логика межотраслевых связей // Соотношение преступлений и административных правонарушений. М., 2003. С. 218.

2 Навроцкий В. А. Соотношение уголовно-правовых норм и норм законодательства об административной ответственности // Соотношение преступлений и административных правонарушений. М., 2003. С. 420.

3 Маевский В. Закон не должен противоречить здравому смыслу // Российская юстиция. 2001. №5. С. 12.

4 Яницкий Ю.А. Проблемы конкуренции уголовно-правовых и административно-правовых норм // Российская юстиция. 2008. №7. С. 47.

В судебной практике случаются и иные ситуации, на первым взгляд очевидные, однако требующие дополнительной проработки. Так, рассматриваемое в Дальневосточном округе дело получило широкий резонанс, поскольку достаточно много споров в том числе и в судейском сообществе вызвала квалификация дорожно-транспортного происшествия, в результате которого погибло более двух человек, а также несколько человек получило серьезные травмы.

Управление государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта обратилось в Арбитражный суд о привлечении индивидуального предпринимателя к административной ответственности по ч. 4 ст. 14.1 КоАП в виде административного приостановления деятельности на определенный срок.

Решением суда было установлено нарушение предпринимателем условий лицензирования по двум эпизодам, по третьему эпизоду суд пришел к выводу, что действия предпринимателя не подпадают под признаки административного правонарушения, в связи с чем переквалифицировал действия предпринимателя с ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ на ч. 3 этой же статьи и привлек последнего к административному штрафу. В удовлетворении требований административного органа о привлечении предпринимателя к административной ответственности по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ было отказано, поскольку, согласно материалам дела, данное деяние содержит, по мнению суда, все признаки состава преступления, предусмотренного ст. 264 УК РФ.

В кассационной жалобе Управление указало на допущенные предпринимателем нарушения лицензионных требований, которые привели к возникновению дорожно-транспортного происшествия, повлекшего тяжкие последствия, в связи с чем его действия обоснованно квалифицированы административным органом по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ, арбитражный суд не обладает полномочиями по квалификации действий предпринимателя по нормам УК РФ.

Следует отметить, что диспозиция ст. 264 УК РФ содержит признаки следующего преступления: нарушение лицом, управляющим автомобилем, трамваем либо другим механическим транспортным средством, правил дорожного движения или эксплуатации транспортных средств, повлекшее по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека. Также в ч. 5 данной статьи содержится квалифицирующий признак — деяние, предусмотренное ч. 1 статьи, повлекшее по неосторожности смерть двух или более лиц.

То есть казалось бы все просто — деяние, которое совершил индивидуальный предприниматель необходимо квалифицировать по ч. 5 ст. 264 УК РФ, ведь все признаки налицо, а значит необходимо прекратить производство по административному делу. НО... Согласно акту по факту совершения ДТП, повлекшего гибель трёх человек, было установлено нарушение предпринимателем условий лицензирования по двум эпизодам, а именно: предпринимателем было допущено отклонение от графика движения по маршруту по времени начала работы, а также ненадлежащее оформление путевого листа. Данные деяния следует квалифицировать именно по ст.14.1 КоАП РФ, но вот по какой части. Конечно, весьма сложно в действительности установить причинно-следственную связь между данными эпизодами и наступившими последствиями, т. е. гибелью трёх человек. Ведь, как было сказано выше, к тяжким последствиям, являющимся обязательным квалифицирующим признаком, относятся всего два:

а) нарушение, в результате которого произошло дорожно-транспортное происшествие, повлекшее человеческие жертвы, причинение тяжкого вреда здоровью, причинение средней тяжести вреда здоровью не менее пяти человек;

б) использование транспортных средств, не допущенных в установленном порядке к эксплуатации и не прошедших предрейсового технического осмотра.

Нас интересует первое, поскольку вопросов в отношении второго никто не ставил. Являются ли отклонение от графика движения по маршруту по времени начала работы, а также ненадлежащее оформление путевого листа теми самыми нарушениями, именно в результате которых могли наступить подобные последствия.

Представляется, что не являются, так как само правонарушение произошло вследствие нарушения п. 9.1 Правил дорожного движения, а именно выезд на встречную полосу движения, в результате чего произошло столкновение со встречным автомобилем, повлекшее ДТП с тяжкими последствиями, что, несомненно, должно квалифицироваться по ч. 5 ст. 264 УК РФ. То есть можем ли мы разделять первые два эпизода с третьим либо это единое нарушение лицензионных требований? А если единое, то не значит ли это. что любое ДТП мы должны будем рассматривать с позиции ст. 14.1 ч. 3 либо 4?

Согласно подп. 62 п. 1 ст. 17 Закона о лицензировании перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) подлежат лицензированию.

В силу ст. 2 данного Закона лицензионные требования и условия — это совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности, которые лицензиат обязан соблюдать в силу закона.

Согласно подп. «б» п. 4 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), лицензионным условием при осуществлении перевозок пассажиров являются соблюдение лицензиатом установленных законами и иными нормативными правовыми актами в области автомобильного транспорта требований по организации и осуществлению перевозок пассажиров.

В пункте 5 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек, определено, что грубым нарушением лицензиатом лицензионных требований и условий является нарушение, в результате которого произошло дорожно-транспортное происшествие, повлекшие человеческие жертвы, причинение тяжкого вреда здоровью, причинение средней тяжести вреда здоровью не менее пяти человек.

Судом сделан необоснованный вывод о том, что так как за рулем находился непосредственно предприниматель, на него не распространяются действия норм Положения об обеспечении безопасности перевозки пассажиров автобусами и Положения об обеспечении безопасности дорожного движения в предприятиях, учреждениях, организациях, осуществляющих перевозку пассажиров и грузов, так как это прямо предусмотрено указанными выше нормами права: п. 1.3. Положения №2 и п. 1.2. Положения №27.

Однако нельзя не учитывать существенную общественную опасность деяния, поэтому наступившие последствия говорят о применении ч. 5 ст. 264 УК РФ. В отношении применения п. 3 или 4 ст. 14.1 КоАП РФ вопрос остается спорным. Если рассматривать первый и второй эпизоды в отрыве от третьего (нарушение ПДД), то, конечно, мы должны сказать, что в данном случае никакой причинно-следственной связи не усматривается, поскольку выезд на встречную полосу движения произошел вне зависимости от наличия или отсутствия путевых листов или начала времени движения по маршруту. Если рассматривать как единый процесс все три эпизода, то, конечно, мы должны будем квалифицировать по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ.

Таким образом, Высший Арбитражный Суд РФ посчитал, что действиях предпринимателя имеются признаки административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ.

Понятие справедливости может наполняться различным содержанием в зависимости от концепции, в рамках которой происходит его изучение.

Так, например, позитивно-нормативная концепция предполагает, что справедливым будет являться то, что законно. В данном случае немаловажную роль играет легитимность органа принимающего соответствующий закон. Рассмотрение понятия справедливости с точки зрения социологической теории подразумевает четкое разграничение законности и справедливости, поскольку последняя определяется на основании реальных фактов и обстоятельств, оказывающих влияние на правоприменительный субъект. Иным содержанием наполняется справедливость при рассмотрении ее в рамках естественно- правовой концепции, поскольку в данном случае она связана с пониманием «своих естественных прав и свобод индивидов и признанием этих прав принуждающим субъектом» 3.

Несколько иной точки зрения придерживается по данному вопросу В.М. Лазарев, который обращает внимание на соразмерность «удовлетворения взаимных интересов сторон в общественных отношениях», которая обуславливается «господствующими отношениями собственности и иными социально-экономическими условиями жизни людей», оправдана с исторической точки зрения, а также санкционирована «общественным сознанием»4. Акцент делается на интересах общества, которые, несомненно, могут изменяться с течением времени. К примеру, в целях снятия излишней нагрузки с судов ввиду отсутствия состава правонарушения законодателем вводится норма, содержащая критерии малозначительности деяний. Подобного же мнения придерживался немецкий юрист XIX века Рудольф-фон-Иеринг. Он видел идею справедливости в «равновесии между деянием и последствиями его для совершения этого деяния, т.е между злым делом и наказанием, между добрым поступком и вознаграждением», при этом равновесие должно обуславливаться интересами общества и быть соразмерным им5.

Современное понимание ценности справедливости основывается, прежде всего, на таких основополагающих документах, как: Всеобщая декларация прав человек 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966г. Применительно к справедливости административной ответственности среди международных правовых актов особое значение имеет Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950г., поскольку не только декларирует требование справедливости, но и предлагает механизм ее обеспечения. Особое значение это приобретает в отношениях, связанных с привлечением к различным видам публичной ответственности, поскольку ввиду неравноправия субъектов данных правоотношений (физические и юридические лица с одной стороны и государство – с другой) особое значение приобретает защита интересов субъекта, занимающего более слабую позицию во властеотношениях. В ходе развития европейского права действие Конвенции распространилось и на административную ответственность.

Социальная справедливость представляет собой ценностную категорию, вырабатывается в обществе в соответствии со сложившимися нормами о нравственных и иных социальных нормах поведения. Категория справедливости в обществе лежит, как правило, в области нравственности и морали и за пределами правового регулирования, поэтому в целом справедливость – это не только правовая, но и философская, нравственная, общесоциальная категория.

Вопрос о том, является ли справедливость моральной или юридической категорией, не имеет и едва ли может иметь однозначное решение, в том числе в юридической литературе. Действие нравственных норм в обществе шире, нежели действие норм правовых. Так, все отношения, которые охватываются правом, регулируется также нормами нравственности, однако объем действия нравственных норм значительно шире действия норм правовых.

Связующим звеном между справедливостью как категорией социальной и юридической категорией является правосознание, через которое нравственные воззрения общества внедряются в правовую материю. Идеи справедливости воплощаются в сознании законодателя, правоприменителя, граждан и, как следствие, находят отражение в ходе правотворческого процесса, практике применения законодательства, а также субъективном действии права, в том числе охранительных норм, выражающемся, например, в соблюдении запретов или в привлечении к юридической ответственности.

Однако, поскольку нравственное понятие справедливости является более емким, чем юридическое, постольку может возникнуть необходимость при правоприменении руководствоваться не только правосознанием и требованиями юридической справедливости, но и общесоциальными представлениями о ней. В противном случае социальное значение данного института снизится, а вместе с ним и социальная эффективность юридической, в частности, административной ответственности.

Тем не менее, требования нравственной справедливости применимы только в той части, в какой они не противоречат требованиям справедливости юридической. Обратное также понизит степень эффективности юридической ответственности, поскольку окажет негативное влияние на предсказуемость правового поля, правовую определенность соответствующих правоотношений.

В соотношении с правом социальная справедливость представляет собой ценностью категорию, на основе которой устанавливаются юридические критерии оценки деятельности людей – это происходит на всех этапах привлечения, в частности, к административной ответственности – начиная с установления деликтов, формированием линии поведении на основании установленных норм и заканчивая собственно опосредованием в правосознании привлечения к административной ответственности, выбранной санкции.

То есть справедливость используется при оценке поступков в двух направлениях: оценка свершившегося поведения или установленной нормы; теоретическое условие будущего действия.

Существующие представления о социальной справедливости важны для оценки конкретных поведенческих актов, в том числе и правоприменительных актов привлечения к юридической ответственности. Таким образом, оценка справедливости привлечения к юридической ответственности производится сначала на основании общего требования принципа справедливости, и в качестве таковой уже будет отражать характер юридической справедливости.

Притом, что социальная справедливость не совпадает по объему с понятием юридической справедливости последнее понятие плохо разработано. Высказывались даже предложения закрепить данное понятие на нормативно-правовом уровне.6

Тем не менее, понятие «справедливости» активно используется в нормативно-правовых актах, в том числе и в КоАП РФ в качестве одного из принципов административной ответственности, наряду с такими понятиями как «историческая справедливость»7, социальная справедливость.8 Используются также в литературе такие понятия как «правовая справедливость», которая зачастую признается идентичной понятию социальной справедливости.9

В дискуссии о том, может ли справедливость пониматься только как социальное понятие или также, и как правовое, следует прийти к выводу о том, что справедливость многогранна, как и социум, и поэтому может найти свое воплощение также и в праве.

Именно справедливость, опосредованная нормами права, отвечающая требованиям, установленным нормативными правовыми актами, и будет юридической справедливостью.

Для целей административной и вообще юридической ответственности должен иметь значение именно этот термин.

Зачастую юридическую справедливость отождествляют с законностью и обоснованностью, поскольку свойство справедливости присуще нормам, регулирующим привлечение к ответственности, уже на стадии их создания. Таким образом, для соответствия критериям справедливости самой ответственности необходимо просто соблюсти порядок привлечения.10

Действительно, справедливость как социальная категория не имеет определенного содержания, можно говорить о требованиях моральной, нравственной, религиозной справедливости. И на стадии привлечения к административной ответственности правоприменительным органам необходимо иметь четкие представления о критериях юридической справедливости.

Отличительными чертами юридической справедливости может быть следующее:

- Может быть использована для оценки только правовых явлений, санкционированных государством;

- Вытекает из действующих правовых норм;

- В сфере правоприменения имеет приоритет перед требованиями социальной справедливости в иных ее аспектах;

- Субъектом ее обеспечения является аппарат государственного принуждения.

2. Институт справедливости в административном праве.

Основанием возникновения любого правового явления служит социальная потребность в формировании общественных отношений, выражающая интересы доминирующих в обществе слоев населения. Основанием возникновения правового принципа справедливости является потребность этих слоев в таком разрешении социальных противоречий, которое во-первых, достигалось с помощью права и, во-вторых, соответствовало бы их интересам. То есть, социальная сущность нравственного принципа справедливости является его способность разрешить противоречия в системе общественных отношений. Сущность правового правого принципа справедливости составляет его способность разрешить социальные противоречия с помощью права.

Вообще содержание принципа справедливости определяется характером тех общественных отношений, которые подвергаются его воздействию, и конкретной социальной направленностью требований правовых норм, регулирующих эти отношения. По этой причине содержание принципа справедливости, оказывающего воздействие, например, на имущественные отношения, отличается от содержания принципа справедливости, оказывающего воздействие на трудовые, семейные и иные общественные отношения. Само содержание принципа образует совокупность всех его элементов и функциональных связей между ними. Эта совокупность определяет его качественную характеристику. Качественное своеобразие данного принципа состоит в его способности разрешать противоречия между субъектами общественных отношений на основе единства личных и общественных интересов. Качественное своеобразие принципа справедливости и состоит в заключенной в нем мере социальной справедливости. Социальное содержание меры справедливости представляет собой социальное требование к субъектам общественных отношений соизмерять свои поступки не только со своими собственными интересами, но и с интересами других людей и общества в целом, т.е в требовании сбалансированности интересов всех субъектов общественных отношений. Только при этом условии она способна выражать единство личных и общественных интересов.

Мера справедливости имеет и правовое содержание. В этом случае она может быть выражена единственным доступным для прав способом – только в виде прав и обязанностей субъектов общественных отношений.

Юридическая ответственность является одним из средств обеспечения социальной справедливости в обществе. Она представляет собой не только средство пресечения фактов социальной несправедливости, но и реализует формой и средством реализации принципа справедливости.

Принцип справедливости находит юридическое воплощение во всех отраслях права. Каждая из них конкретизирует его требование применительно к тем общественным отношениям, которые составляют предмет ее регулирования.

Однако для целей данного исследования рассмотрению подлежит не преломление социальной справедливости в нормах, регулирующих административную ответственность, а соответствие самой этой ответственности требованиям социальной, прежде всего, юридической справедливости.

Так, в сфере охранительных правоотношений социальная справедливость реализуется, в частности, в качестве требований: неотвратимости ответственности; ее реальности; индивидуализации ответственности и т.п.

В административно-деликтном законодательстве принцип справедливости проявляется через такие институты как: учет характера совершенного административного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины нарушителя, его имущественного (экономического) положения и иных существенных обстоятельств деяния.

Отмечают, что общие принципы юридической ответственности, по сути, представляют собой основу правоотношений государства и частных субъектов в сфере государственно-властного принуждения, в частности, административного преследования.

Указанные основы базируются на основных принципах юридической ответственности: уважение, человеческого достоинства; справедливость мер ответственности, соразмерность, равенство перед законом и судом. По сути, все указанные принципы: и уважение достоинства человека, и соразмерность, и равенство перед законом и судом представляют собой различные грани обеспечения справедливости наказания.

Юридическое равенство как проявление справедливости предполагает создание законодателем условий административной ответственности и применением правоприменителем мер ответственности таким образом, чтобы виновные в совершении административного правонарушения независимо от какого бы то ни было различия были подвергаемы, преследуемы и наказуемы в административно-деликтном порядке на равных основаниях, - в условиях равного масштаба административной ответственности.

Несмотря на установление формального равенства, тем не менее, в ограничении прав одних лиц может состоять правомерное предоставление дополнительных гарантий защиты прав других лиц и справедливые привилегии отдельных лицам компенсируют социальное несовершенство формального равенства. Это равно справедливо и для самой административной ответственности, и для связанных с ней мер карательного воздействия, если они не предусматривают разумную дифференциацию. Однако если различия не имеют никакого объективного и разумного оправдания, то такое нарушение равенства не может способствовать реализации принципа справедливости.

Конституция РФ закрепляет такие юридические основы любой, в том числе административной ответственности: соразмерность ограничения прав и свобод граждан конституционно значимым интересам и целям; наличие вины как элемента субъективной стороны состава административного правонарушения; презумпция невиновности; определенность правовой нормы, устанавливающей ответственность; недопустимость повторного привлечения лица к ответственности за одно и то же правонарушение; недопустимость придания обратной силы закону, устраняющему либо смягчающему ответственность; всеобщность и гарантированность судебной защиты и недопустимость использования доказательств, полученных с нарушением федерального закона.

В целом такой принцип как соразмерность ограничения прав и свобод как таковой характерен для западного законодательства.

Ст. 4 Декларации прав человеке и гражданина Французской Республики от 26.-7.1789 гласит: «осуществление естественных прав каждого имеет лишь те границы, которые обеспечивают другим членам общества пользование теми же правами». В соответствии с п. 3 ст. 13 Основного Закона ФРГ «вмешательство и ограничения могут иметь место только для отвращения общей опасности или опасности для жизни отдельных лиц».

В современный период принцип пропорциональности были использован Судом ЕС в прецедентом деле 11\70 Internationale Handelsgesellschaft, (1970) ECR 1125.11 Суд установил: свобода действий индивида не может быть ограничена больше, чем это необходимо для публичных целей».

С учетом указанного дела Д.И. Дедов отмечал наличие различий между европейским принципом пропорциональности и российским принципом соразмерности, как по содержанию, так и по методике применения.12 Российский принцип соразмерности, по мнению исследователя, выражен как ограничение прав граждан в соответствии с конституционными целями, общеевропейский – ограничение действий органов Сообщества в соответствии с целями Сообщества. То есть, по сути, европейский принцип пропорциональности шире российского принципа соразмерности, поскольку не ограничивается чисто юридическим содержанием.

Принцип соразмерности как составляющая справедливости отмечался и в теоретических исследованиях. Как пишет Нерсесянц В.С. «правовое равенство в свободе как равная мера свободы означает и требование соразмерности, эквивалента в отношениях между свободными индивидами как субъектами права».13

Максимов И.В.14, исследуя проблему оценки справедливости административного наказания, указывает, что одним из важнейших критериев справедливости административного наказания служит его соразмерность. Под соразмерностью он предлагает понимать: «такое соотношение конкурирующих ценностей, которое при разумном их сочетании обеспечивает достижение сбалансированных результатов – общественно значимых целей правового регулирования».

Таким образом, через категорию соразмерности справедливость административного наказания становится одним из условий его эффективности.

Принцип соразмерности в том виде, в каком он закреплен в ст. 55 Конституции РФ, определяет критерии правоограничений применительно к любым ситуациям юридического ограничения прав и свобод человека и гражданина по сравнению с тем, в каком виде они закреплены в Конституции, но применительно к административному наказанию выступает в качестве инструмента, обеспечивающего их адекватность и согласованность с такими публично-правовыми целями, которые в обществе признаются наиболее значимыми, общепризнанными и, следовательно, имеют достаточно легитимное основание.

Автор предлагает считать соразмерность наказания синтетической категорией, складывающейся из трех критериев: пропорциональность, обоснованность, допустимость правоограничений.

Пропорциональность в юридическом контексте призвана обеспечить гармоничное сочетание средств государственно-властного принуждения с публично-правовыми целями их реализации. Именно этот аспект обеспечивает непротиворечивое согласие противоположных по своей природе явлений: правовой свободы и ограничения такой свободы.

Европейский Суд по правам человека в своем решении от 18 июня 2002 г. "Окончательное решение по вопросу приемлемости жалобы N 48757/99 Валерий Филиппович Шестаков (Shestakov) против России" в очередной раз отметил, что любое вмешательство обязательно нарушает "справедливый баланс" между потребностями общества и требованиями защиты основных прав каждого с целью соблюдения ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции. Стремление к достижению этого баланса отражено в содержании ст. 1 Европейской конвенции в целом, и, в частности, в ее втором пункте. Как презюмирует общеевропейский судебный орган, должно быть разумное соотношение пропорциональности между используемыми средствами и преследуемой целью. Такой подход представляется соответствующим канонам справедливости и должен учитываться органами административной юстиции и административной юрисдикции при назначении административного наказания15.

Пропорциональному соизмерению подлежат однородные взаимосвязанные по смыслу явления – цели и средства их достижения со степенью ограничения одних и защиты других прав и свобод. В качестве средств достижения пропорциональности автор указывает такие способы достижения пропорциональности административной ответственности как дифференциация и индивидуализация. Под дифференциацией тут следует понимать то, что законодатель разграничивает сферу ответственности посредством как установления разновидностей – основных и квалифицированных составов административных правонарушений, так и освобождения от административной ответственности. То есть, для целей дифференциации административной ответственности законодатель устанавливает различные правовые последствия в зависимости от характера общественной вредности правонарушения и личности виновного.

Индивидуализация наказания в этом контексте играет обеспечивающую роль по отношению к дифференциации. Степень и характер индивидуализации мер административной ответственности определяются правоприменителем, исходя из общих представлений об их адекватности, целесообразности, достаточности для достижения общественно полезного результата.

Индивидуализация наказания является обязательным условием ее эффективности. Индивидуализация административной ответственности означает, что к лицу могут быть применены меры административного наказания только за те противоправные деяния, которые совершены именно им. Данное требование обуславливает необходимость учета при рассмотрении дела об административном правонарушении, совершенном, например, в соучастии, степени вины каждого из правонарушителей. Е.Н Беляков, рассуждая об индивидуализации административной ответственности, совершенно справедливо замечает, что данный вопрос одинаково значим как государства, так и для правонарушителя. «Государство понимает, - пишет он, что для достижения желаемого эффекта от применяемой меры ответственности необходимо, чтобы она была соизмерима с совершенным деянием, чтобы правонарушитель осознал необходимость и правильность избранной в отношении него санкции. В этом случае административная ответственность может в полной мере реализовать свои предупредительную, воспитательную и охранительную функции»16.

Другим критерием пропорциональности административного наказания предлагается считать обоснованность – это совокупность условий, при которых правоограничение можно считать обоснованным, объективно оправданным.

К условиям такой оправданности можно отнести:

- Само деяние, с наличием которого у такого лица административно-деликтное законодательство связывает наступление неблагоприятных правовых последствий;

- необходимость обеспечения целей защиты здоровья, нравственности, прав и законных интересов других лиц;

- Невозможность достижения цели защиты от асоциального поведения иным путем;

- Требование защиты публичного интереса перевешивает требование о недопустимости умаления правовых возможностей личности.

Третьим критерием является допустимость, который отражает формально-юридический аспект соразмерности. К критериям допустимости следует отнести, прежде всего:

- наличие закона, из которого вытекает возможность административного принуждения;

- конституционное признание его места в правовой системе России и тем самым признание значимости регулируемых им общественных отношений;

- процедурный механизм его принятия, в котором участвует максимально легитимное число органов демократического государства, обеспечивающее необходимый баланс интересов граждан, общества и государства и снижающее вероятность возобладания воли, допускающей неоправданное произвольное и несоразмерное использование государственного воздействия.

- стабильность закона (представляется, что наиболее адекватным юридическим понятием будет принцип правовой определенности, интегрированный в российское правовое поле из европейского законодательства;

- общая осведомленность о нем граждан.

3. Юридические средства обеспечения справедливости в административном праве

Итак, из изложенного ранее следует, что можно указать следующие средства обеспечения справедливости административной ответственности:

1. Установление такого порядка привлечения к административной ответственности, который мог бы наилучшим образом обеспечить равенство субъектов ответственности перед законом.

Это достигается посредством установления общих процессуальных гарантий, которые обеспечивают защиту от злоупотребления административно-юрисдикционными органами своими полномочиями. Вместе с тем это достигается также установлением и соблюдением принципа состязательности в виде возможности обжалования постановления о привлечении к административной ответственности в судебном порядке. Другим способом обеспечения состязательности при привлечении к административной ответственности может стать внесудебный порядок привлечения к ответственности, в котором было бы обеспечено участие незаинтересованного квазисудебного административного органа.

2. Дифференциация составов административных правонарушений в зависимости от объекта правонарушения и тяжести деяния с точки зрения возможных последствий.

Данная задача достигается посредством установления основных и дополнительных составов административных правонарушений. Так, например, ч.3 ст. 14.1 КоАП РФ устанавливает ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением лицензионных условий, а ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ устанавливает ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением лицензионных условий.

В КоАП РФ применяется и другой законодательный прием для дифференциации составов. Так, закрепляются квалифицированные составы правонарушений в определенной области, а общий может указываться по остаточному принципу. Так, согласно ст. 14.4 КоАП РФ устанавливает ответственность за продажу товаров, выполнение работ, реализацию услуг ненадлежащего качества; ст. 14.5 КоАП РФ – за продажу товаров, выполнение работ и реализацию услуг при отсутствии установленной информации либо без применения контрольно-кассовых машин; ст. 14.6 – за нарушение порядка ценообразования; ст. 14.7 – за обман потребителей. Ст. 14.8 КоАП РФ содержит общую норму и предусматривает ответственность за все правонарушения в области защиты прав потребителей, кроме вышеперечисленных.

Также дифференциация наказаний осуществляется и по признаку объекта. Так, согласно ч. 2 ст. 19.19 КоАП РФ данная статья устанавливает ответственность за нарушение правил сертификацией, кроме случаев, предусмотренных статьей 13.6, частями 2 и 4 статьи 13.12, частью 2 статьи 14.4, частью 2 статьи 14.16, статьями 20.4, 20.14 КоАП РФ. При этом следует отметить, что ст. 19.19, 14.4, и 20.4 содержатся в разных главах КоАП РФ, то есть состав дифференцирован в зависимости от объекта правонарушения притом, что объективная сторона деяний, ответственность за которые установлена положениями указанных статей, схожа.

Так законодатель обеспечивает справедливость наказания посредством дифференциации составов правонарушений на стадии правотворчества. На этапе правоприменения коррелирующий этому институт – правильная квалификация фактического поведения лица с выяснением истинного объекта, на который посягают действия нарушителя и всех аспектов совершенного деяния.

Дифференциация наказаний делает возможным их индивидуализацию в зависимости, как от характера правонарушения, так и личности виновного. КоАП РФ устанавливает лестницу наказаний. О ней будет сказано подробнее в контексте обеспечения эффективности привлечения к административной ответственности, однако правильное установление лестницы наказаний от более мягкого к более жесткому, разумеется, оказывает влияние и на степень справедливости избранного наказания.

Как отмечает А.С. Михлин, значение системы наказаний весьма важно, в частности, для обеспечения справедливости наказания, которая достигается благодаря наличию в законодательстве различных видов наказаний, отличающихся друг от друга по степени их тяжести, а также по характеру тех прав, которые поражает каждое наказание.17

Под системой наказаний понимается установленный законом, обязательный для правоприменителя перечень видов наказания, расположенных в определенном порядке в зависимости от степени их тяжести.

Ст. 3.2 КоАП РФ определяет исчерпывающий перечень административных наказаний: предупреждение; административный штраф; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; административное приостановление деятельности.

В отношении юридических лиц законодательство предусматривает применение только предупреждения, административного штрафа, конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения.

За одно административное правонарушение может быть назначено основное либо основное и дополнительное административное наказание. Предупреждение, административный штраф, лишение специального права, административный арест и дисквалификация могут устанавливаться и применяться только в качестве основных административных наказаний. Административное выдворение могут применяться в качестве, как основного, так и дополнительного административного наказания.

Вносятся предложения по введению в КоАП РФ в качестве наказаний иных мер административного принуждения.

Так, приостановление действия или аннулирование лицензии, введение внешнего управления в условиях санации или применения процедуры банкротства с формально-юридической точки зрения не являются наказаниями, так как закон не называет их административными наказаниями. Но по степени эффективности воздействия лишение лицензии превосходит, например, штрафные санкции, размеры которых в ряде случаев скорее символичны, чем материально обременительны для правонарушителя.

Может быть подвергнута пересмотру и сама лестница наказаний. Так, административное приостановление деятельности на срок до 90 дней для индивидуального предпринимателя зачастую может быть куда менее суровым наказанием, чем значительная сумма штрафа.

При этом административно-юрисдикционным и даже судебным органам законодатель не предоставил возможности учитывать реальное значение наказания при назначении административного наказания конкретному правонарушителю. Зачастую складывается ситуация, когда о назначении более сурового вида наказания ходатайствует сам деликвент, например, по делам о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 18.15 КоАП РФ.

Средства индивидуализации наказания. Согласно ч. 2 ст. 4.1 КоАП РФ при назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность. Согласно ч.3 указанной статьи при назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

Таким образом, законодатель предусмотрел следующие средства индивидуализации наказания: учет личности виновного, характера административного правонарушения; имущественное и финансовое положение деликвента, наличие обстоятельств, смягчающих или отягчающих административную ответственность.

В качестве средства индивидуализации административной ответственности можно также указать правила назначения наказания при множественности правонарушений, поскольку указанные правила позволяют учесть характер противоправного деяния.

Так, согласно ст. 4.4 КоАП РФ при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение. При совершении лицом одного действия (бездействия), содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) настоящего Кодекса и рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу, административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение лицу, совершившему указанное действие (бездействие), более строгого административного наказания. В указанном случае, административное наказание назначается:

- в пределах санкции, не предусматривающей назначение административного наказания в виде предупреждения, если одной из указанных санкций предусматривается назначение административного наказания в виде предупреждения;

- в пределах санкции, при применении которой может быть назначен наибольший административный штраф в денежном выражении, если указанными санкциями предусматривается назначение административного наказания в виде административного штрафа.

КоАП РФ также содержит закрытый перечень обстоятельств, отягчающих административную ответственность и открытый перечень обстоятельств, смягчающих ответственность. Представляется, что и указанные перечни могут быть подвергнуты анализу и пересмотру.

Учет личности правонарушителя производится на основании положений главы 2 КоАП РФ, в которой устанавливаются общие правила назначения наказания различным категориям правонарушителей.

Так, прежде всего, устанавливается возраст, по достижении которого наступает административная ответственность. Общий возраст субъекта административной ответственности – 16 лет. Однако ч. 2 ст. 2.3 предусматривает возможность учета фактического уровня психического развития деликвента. Так, с учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав указанное лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних.

Еще одним критерием индивидуализации административной ответственности по субъектному признаку является институт вменяемости. Так, согласно ст. 2.8 КоАП РФ не подлежит административной ответственности физическое лицо, которое во время совершения противоправных действий (бездействия) находилось в состоянии невменяемости, то есть не могло осознавать фактический характер и противоправность своих действий (бездействия) либо руководить ими вследствие хронического психического расстройства, временного психического расстройства, слабоумия или иного болезненного состояния психики.

КоАП РФ устанавливает порядок привлечения к административной ответственности, виды наказаний в зависимости от квалифицированного субъекта правонарушения.

Так, отдельно выделяются государственные служащие, военнослужащие, должностные лица, иностранные граждане и граждане без гражданства. Особым образом с точки зрения подтверждения вины регулируется и ответственность собственников транспортных средств в случае привлечения к административной ответственности за административные правонарушения в области дорожного движения в случае их фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи.

Последний институт является новеллой в административном законодательстве Российской Федерации и может быть подвергнуто анализу и некоторой критике на основе уже имеющегося опыта привлечения к ответственности за аналогичные правонарушения в аналогичном порядке на территориях иных государств.

9. Заслуживает упоминания также такое средство индивидуализации наказания как освобождение от административной ответственности. Данный институт, как многие институты административного права, заимствован из уголовного права. Тем не менее, из оснований освобождения от ответственности заимствовано только освобождение от ответственности в связи с истечением сроков давности привлечения к ответственности. Однако данный критерий следует отнести скорее к механизму обеспечения эффективности административной ответственности и работы административно-юрисдикционных органов в целом, нежели к средству индивидуализации наказания.

Освобождение от ответственности в связи с совершением деликта в состоянии крайней необходимости заимствовано скорее из гражданского права.

Так, согласно ст. 2.7 КоАП РФ не является административным правонарушением причинение лицом вреда охраняемым законом интересам в состоянии крайней необходимости, то есть для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред.

Представляется целесообразным и заимствование из гражданского права такого института как совершение административного правонарушения в состоянии крайней необходимости.

Поэтому в целях обеспечения справедливости, индивидуализации административной ответственности предлагается включить в КоАП РФ понятие обстоятельств непреодолимой силы в качестве основания освобождения от административной ответственности, дополнив КоАП РФ статьей 2.7.1 следующего содержания:

«Статья 2.7.1. Обстоятельства непреодолимой силы.

Не является административным правонарушением причинение лицом вреда, охраняемым законом интересам вследствие непреодолимой силы, то есть, чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств, в том числе чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайной экологической ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникших в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликтов, сопровождающихся насильственными действиями».

Весьма дискуссионным институтом является возможность освобождения от административной ответственности в связи с малозначительностью правонарушения.

Малозначительность совершённого правонарушения (ст. 2.9 КоАП РФ) - специфическое обстоятельство, исключающее привлечение к административной ответственности, применение которого в настоящее время вызывает значительные трудности у арбитражных судов.

В соответствии со ст. 2.9. КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Правовым последствием применения положений указанной нормы является вынесение постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении и объявление устного замечания (ч. 1 ст. 29.9 КоАП РФ). В том же случае, если малозначительность будет установлена в результате рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении судом, вышестоящим органом или должностным лицом, то выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу (п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ).

Согласно п. 18 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях»18 при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Более широкое понятие «малозначительности» дано в постановлении Пленума ВС РФ от 24.03.2005г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»19, в соответствии с которым под малозначительным административным правонарушением понимается действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Таким образом, в качестве основного критерия малозначительности Пленум ВАС РФ назвал отсутствие существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, а Верховный Суд Российской Федерации (далее – ВС РФ) критерии малозначительности расширил, включив туда и размер причиненного вреда, и тяжесть наступивших последствий, и роль правонарушителя. Но главная отличительная черта заключается в том, что ВС РФ определил, что основополагающим критерием является отсутствие существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений, а не угроза охраняемым общественным правоотношениям, определенным ВАС РФ.

Позиция ВАС РФ и ВС РФ совпадает в одном, что такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения.

Фактически понятие «малозначительность», что следует и из постановления Пленума ВАС РФ, и из постановления Пленума ВС РФ, предполагает рассмотрение подобной категории дел по «усмотрению суда», так как она сформулирована законодателем как оценочное понятие, следовательно, возникает проблема «усмотрения». Дело об административном правонарушении, поступая не только в надзорную, но и в кассационную инстанцию, уже получает свою оценку в судах первой и апелляционной инстанций. Возникает вопрос, может ли в данном случае суд кассационной инстанции, а тем более надзорной, пересматривать судебные акты, по данной категории дел, связанные с оценкой совершенного деликта и принятые судами исходя из принципа «усмотрения». Представляется, что нет.

Это вопрос правомочия суда, но не обязанность, влекущая за собой оценку административного правонарушения, судебное усмотрение.

Все это, в том числе отсутствие в законе критериев, позволяющих однозначно оценить то или иное правонарушение как малозначительное, различные подходы при определении малозначительности, выработанные в ВАС РФ и ВС РФ, не способствует выработке единообразной правоприменительной практике по данному вопросу.

Указанные факты, свидетельствуют о том, что необходимо уточнить в законодательстве об административных правонарушениях понятие малозначительности, выработать иные критерии, позволяющие признать правонарушение малозначительным, так как его существование в качестве оценочного понятия в сфере применения административной ответственности имеет отрицательные последствия. С учетом специфики административных правонарушений представляется целесообразным закрепление позиции Пленума ВАС РФ на законодательном уровне.

Проблема эффективности правового регулирования встает в любой сфере, в которой нормативно-правовыми средствами осуществляется деятельность, направленная на получение дополнительных социальных благ, к которым относится и сохранение существующих социальных ценностей.

Общество и отдельные индивиды стремятся посредством использования сложившихся социальных институтов, в том числе такого как правовое регулирование, повысить степень удовлетворения своих потребностей. Д. Фридман отмечал, что любой экономический анализ включает, наряду с предсказанием последствий юридических правил и их содержания, определение, «какие юридические правила экономически эффективны» и рекомендации относительно того, «какими они должны быть» [1].

Административная ответственность представляет собой наиболее распространенный на сегодняшний день в Российской Федерации вид ответственности, связанный с мерами властного принуждения, ограничением прав и свобод частных лиц по сравнению с установленными Конституцией РФ и поэтому опасный социальный институт. Одно это уже обуодвливает целесообразность и необходимость исследования эффективности его действия.

Обеспечение и оценка эффективности действия права, его результативности, полезности сопряжено со многими трудностями, среди них выделают такие как:

-размытость понятия эффективности. Поэтому само оно употребляется обычно либо с определением «социальная», «экономическая», либо с указанием на объект эффективности - «эффективность права», «эффективность мер охраны социальных ценностей», «эффективность экономики»;

-неопределенным является и среда использования понятия «эффективность». Оно может рассматриваться как оценка состояния некоего процесса либо как способ реализации целей;

- сложным является соотношение эффективности правового регулирования с иными социальными категориями, в частности справедливостью, что политически выражается в соотношении авторитаризма, либерализма, демократии; соотношения государства, общества и личности; экономически - в противоречии между необходимостью получения максимума благ [2].

Как правило, под эффективностью законодательства понимается результативность его действия. Термин «эффективность» происходит от латинского «effectus» - результат, следствие каких-либо причин, действий.

Критерий эффективности - получение запланированного результата действия. Эффективность - всегда результат целенаправленного действия.

Таким образом, если речь идет об эффективности правового регулирования в какой- либо сфере, понимание эффективности ставит вопрос о целях указанного законодательства. В широком смысле слова эффективность может быть даже при отрицательном результате, недостижении цели законодателя. Тогда можно различать как положительную, так и отрицательную эффективность. Последняя может быть положена в основу при совершенствовании законодательства. Однако применительно к разработке вопроса о критериях эффективности законодательства и путях ее увеличения под эффективностью следует понимать только положительную эффективность - реальное достижение цели правового регулирования.

Как отмечают А.С. Пашков, Л.С. Явич, «...норма права социально эффективна, если соответствует объективным потребностям развития общества, она предусматривает оптимальный вариант поведения, требуемого для достижения научно обоснованной цели, и реально обеспечивает наступление фактического результата, соответствующего этой цели» [3].

В свое время В.П. Казимирчук верно отметил, что «...знание природы правового регулирования, его пределов и условий функционирования и эффективности предполагает, прежде всего, раскрытие его механизма как с юридической, так и с социальной стороны. Право выступает в качестве мощного рычага преобразования общественных отношений, но при условии, когда достаточно ясно представляется, каким путем, с помощью каких средств правовые требования, нормативные предписания законов и иных нормативных актов переводятся в социальное поведение на всех уровнях его действия» [4].

Понятие «цель» не является чисто юридическим. При определении понятия «цели юридической ответственности» следует исходить из категории «цель» в философском понимании. Цель - это некий идеальный положительный результат, для достижения которого предпринимаются какие-либо действия. Для того чтобы начать действовать, нужно поставить некоторые цели или единую цель. Цель является идеальным внутренне побуждающим мотивом.

В философии цель понимается как сознательное предвосхищение результата, на достижение которого направлены или будут направлены действия субъекта, как духовное образование, как мысленно представляемая ценность [5].

В философии выделяются следующие виды целей: абсолютная, всеобщая и частная, движущая, имманентная, истинная, конечная, объективная и субъективная, особенная, политическая, религиозная, реальная и нереальная [6]. Более того, в настоящее время в философии сложилось несколько подходов в учении о цели и целесообразности - телеологии. Антропоцентрический исходит из положения, что все существует ради человека, метафизический - из конечной цели, господствующей над процессом мирового развития, трансцендентный - из признания потустороннего целеполагающего существа, находящегося вне мира. Имманентный учит, что цель заключена в самой природе вещей [7].

Цель, по мнению большинства современных философов, есть феномен, связанный с человеком, его сознанием, волей и трудовой активностью. Таким образом, нельзя сказать, что цель - это только идеальная модель, цель человека представляет собой известное единство материального и идеального: объективна по содержанию, субъективна по форме. Цель объективна потому, что определяется условиями жизни общества, является идеальной моделью материального мира; субъективна потому, что выражает интересы людей и является желаемым результатом их деятельности, является формой реализации идеального.

Юридические науки чаще всего понимают «цель» как нечто объективное, иногда подменяя ее такими понятиями, как «итог», «результат», «последствие» или «объект» деятельности.

Результат деятельности может как совпадать с целью, так и отличаться от нее. Деятельность - это активность в соответствии с некоей целью, которая должна привести к цели. В случае, когда результат совпадает с целью, можно говорить об эффективности деятельности.

К.В. Шундиков определяет юридическую цель «как идеально предполагаемую и гарантированную государством модель какого-либо социального состояния или процесса, к достижению которой при помощи юридических средств стремятся субъекты правотворческой и правореализаторской деятельности» [8].

В юриспруденции различают следующие цели: права, отраслей права, правовых институтов, правового регулирования, судопроизводства, юридической ответственности, наказания, санкций, правонарушения, нормативно-правовых актов.

Цели, формируемые в нормах права, должны удовлетворять двум условиям: во-первых, соответствовать по своему содержанию объективным закономерностям (т.е. быть истинными) и, во-вторых, быть обеспеченными реальными средствами своего осуществления (т.е. быть реальными) [9].

Можно предположить, что цель охватывается содержанием права, носит нормативный характер или что в содержание права входят сведения о цели законодателя. В некоторых случаях цель входит в содержание права, нормативна, а в других ее необходимо выводить логически или применять телеологические методы толкования. Но нормативность юридической цели общеобязательна, т.к. абсолютное большинство целей в праве - это указание не просто на желаемый результат, но на обязательное направление поведения. Юридическая цель - императивно заданное устремление. Данное качество делает ее эффективным регулятором социальных отношений [10].

Некоторые ученые настаивают на том, что цель юридической ответственности - категория субъективная, а не объективная. Они утверждают, что об объективности можно вести речь только в плане тех условий, которые предопределяют постановку цели юридической ответственности.

О.М. Иванова указывает, что можно говорить об объективности и субъективности правовой цели в любом случае, потому что общество рассматривается нами как бытие духовной жизни человека, «зрелость которой обусловливает меру его (человека) воссоединения с другими, следовательно, как усилие к духовной гармонии в себе самом. Не духовная жизнь обслуживает материальную, а материальная отражает состояние духовной» [11].

«Измерение эффективности конкретных правовых норм, - отмечают В.В. Глазырин и В.И. Никитский, - выдвигает обычно ряд общих для любого исследования эффективности вопросов. Общих в том смысле, что ответы на эти вопросы необходимо получить в каждом исследовании эффективности, хотя их содержание, естественно, в каждом случае различно» [12]. Первым из подобных вопросов является вопрос о том, нуждаются ли нормы в изучении их с точки зрения эффективности, то есть существует ли социальная проблема, заключающаяся в том, что состояние социального процесса, в регулировании которого участвуют правовые нормы, отклоняется от целей, поставленных управляющей системой. Выявление социальной проблемы выдвигает следующий вопрос: насколько эффективны правовые нормы, призванные участвовать в решении данной проблемы. Если выясняется, что уровень эффективности соответствующих норм недостаточен, возникает вопрос о том, в чем состоят причины подобного положения. Определив причины недостаточной эффективности правовых норм, исследователь может, как правило, перейти к конструированию обоснованных предложений по их совершенствованию.

При исследовании эффективности правовых норм широко применяется конкретно-социологический метод как в науке уголовного права и криминологии, так и в государственном, административном праве.

Анализируя социальную эффективность правового регулирования, можно выделить два уровня эффективности - эффективность законодательства и эффективность действия принятого нормативного положения. Таким образом, можно выделить три условия эффективности правовых норм:

-условия, относящиеся к самой норме;

-условия, относящиеся к деятельности правоприменительных органов;

-условия, связанные с правосознанием и поведением граждан.

В.П. Грибанов, исследуя законодательство, к условиям, обеспечивающим его эффективность, относит качество законодательной деятельности и условия, связанные с адресатом правовой нормы [13]. Тем не менее любая законодательная норма независимо от качества подготовки действует недостаточно эффективно или вовсе бездействует, если не пользуется поддержкой большей части населения, граждан, а применительно к административной ответственности - правоприменительных органов и должностных лиц.

Под качеством принято понимать совокупность свойств, признаков, особенностей, отличающих предмет или явление от других, придающих ему определенность. Качество проявляется здесь через свойства. Совокупность свойств какого-либо предмета составляет его качества. Качества - характеристика какого-либо предмета или явления.

С.В. Поленина под качеством закона понимает его соответствие общественным потребностям на основании поставленных при издании закона целей [14].

В.В. Игнатенко при исследовании качества законодательства предлагает выделять следующие основные группы качественноправовых свойств законов субъектов РФ об административных правонарушениях: свойства правовой легальности, инструментально-правовые свойства и технико-юридические свойства [15].

Под свойствами правовой легальности предлагается понимать правовые свойства соответствия нормы права иным нормативно-правовым требованиям.

Инструментально-правовые свойства включают в себя качество статусной регламентации (качество законодательной регламентации статуса участников правоотношения), качество обеспечения закона правовыми средствами защиты прав участников правоотношения, качество обеспечения нормы права процедурами ее применения и юрисдикционно-правовых средств.

Технико-юридические свойства нормативно-правового регулирования - это правовые свойства техники изложения нормы. Они характеризуют качество структуры нормативного правового акта, качество соотношения формального и оценочного в норме, лингвистическое качество текста нормы.

Е.В. Серых справедливо отмечает, что качество правовых свойств нормы оказывает существенное влияние не на качество нормы, а на ее реализацию [16].

Е.В. Серых предлагает все признаки, которые образуют качество закона, разделить на два вида:

-признаки, характеризующие закон как форму права, нормативно-правовой акт, принятый компетентными органами;

-признаки, присущие нормам права, образующим непосредственное содержание закона как регулятора общественных отношений.

При этом признаки первой группы неотъемлемый атрибут юридической нормы, их отсутствие превращает нормативный правовой акт в акт, лишенный свойства нормативности.

2. Эффективность юридической ответственности: цели охранительных норм

Итак, основным критерием эффективности правового регулирования является достижение цели такого регулирования. В сфере юридической, в том числе административной ответственности, можно выделить определенное своеобразие целеположений, которыми руководствуется законодатель и с которыми связана эффективность охранительных норм как таковых.

Под «целью юридической ответственности» следует понимать и установленные в нормативно-правовых актах задачи соответствующего законодательства, и цель деятельности по применению таких охранительных норм. Цели при установлении охранительной нормы, ее реализации и применении фактически совпадают только отчасти.

Таким образом, имеется два субъекта установления цели юридической ответственности. Во-первых, цели охранительных норм устанавливает законодатель в интересах общества и государства, от имени которых выступает. Во-вторых, субъектом установления цели является и субъект реализации, применения правовой нормы при наличии двух условий: цель по содержанию соответствует цели законодателя; способы ее достижения не противоречат установленным в законе, хотя и не обязательно могут иметь именно юрисдикционный характер [17].

Классификация целей различна. Так, цели права как социального института могут быть: непосредственными, ближайшими, отдаленными, общими, частными и промежуточными [18].

Выделяют следующие цели правовых норм: конечные и непосредственные; перспективные и ближайшие; главные и второстепенные; прямые и опосредованные; намеченные и вторичные [19].

Некоторые авторы описывают древовидную структуру целей, где цели конкретных норм определяют цели правовых институтов и отраслей права [20].

Если говорить именно о целях юридической ответственности, то среди них также выделяются общие и частные, главные, реальные и нереальные. К числу нереальных целей можно отнести, например, такую как устранение противоправного поведения в обществе.

Конкретизируя содержание целей юридической ответственности, необходимо выделить системные цели, общие цели для всех видов юридической ответственности, что не исключает наличия специфических целей, свойственных конкретным отраслевым видам ответственности [21].

А.П. Чирков классифицирует цели юридической ответственности на конечные и ближайшие (главные). Специфика его позиции заключается в том, что иерархия целей строится в зависимости от видов ответственности: принудительной, умеренно-позитивной, активнопозитивной [22].

Цели юридической ответственности можно разделить на общие и специальные. Цели юридической ответственности также делят на общие и частные, данное подразделение проходит как на уровне всего института юридической ответственности, так и на уровне отдельных видов юридической ответственности.

О.М. Иванова пишет, что цель юридической ответственности - это идеально предполагаемая, обеспечиваемая государством модель будущего развития общественных отношений, к достижению которой при помощи установления и применения норм юридической ответственности стремятся законодатель и правоприменитель, выраженная в желаемых результатах деятельности людей в обществе.

В качестве целей юридической ответственности указываются следующие: предупреждение правонарушений; сдерживание потенциального правонарушителя; побуждение правонарушителя выполнить надлежащим образом свои обязанности; создание упорядоченного состояния общественных отношений, их урегулированность, а также защита правопорядка; снижение уровня правонарушений; воспитание активной гражданской позиции, вытеснение из сознания граждан правового нигилизма; наказание правонарушителей; восстановление общественных отношений [23].

Говоря о целях охранительных норм, зачастую выделяют цели позитивной и негативной юридической ответственности, иными словами, добровольной и принудительной формы реализации юридической ответственности.

К целям негативной юридической ответственности относят: цель восстановления социальной справедливости, кара нарушителя, воспитание, снижение уровня правонарушений, стабилизация уровня правонарушений, то есть частная превенция правонарушений.

К целям позитивной ответственности можно отнести: создание упорядоченного состояния общественных отношений; обеспечение правомерного поведения, воспитание граждан в духе уважения к праву, активной гражданской позиции, то есть общую превенцию противоправного поведения.

С.С. Алексеев указывает, что главной, основной функцией юридической ответственности является штрафная, карательная, потому что она направлена на частную и общую превенцию правонарушений и играет «существенную роль в воспитании, переделке сознания людей» [24].

Цели юридической ответственности должны приводить к реальным ожидаемым социально положительным результатам, таким как создание условий для реализации прав и свобод граждан и других субъектов права, упрочение правопорядка, снижение уровня правонарушений. Существуют и чисто правовые цели юридической ответственности, служащие средством обеспечения нормального функционирования механизма правового регулирования.

Выделение и конкретизация целей юридической ответственности в рамках отраслей права является объектом отдельного исследования.

О.М. Иванова, впрочем, указывает следующие подходы к целям различных видов юридической ответственности:

-конституционная ответственность имеет своей целью устойчивую работу государственного аппарата и государства в целом. Она может выражаться в различных формах: роспуск парламента (или только нижней палаты), досрочное прекращение полномочий депутата парламента, отправка в отставку правительства и т.д.;

-в качестве целей административной ответственности вслед за И.А. Галагиным указывает такие цели, как «ликвидация преступности и искоренение всяких нарушений правопорядка; охрана общества и государства, интересов и прав граждан от правонарушений; кара, наказание виновных в правонарушениях в целях их исправления и перевоспитания, предупреждения совершения ими новых правонарушений; предупреждение совершения правонарушений иными неустойчивыми лицами»;

-относительно целей финансовой ответственности отмечает позицию А.А. Мусаткиной: «закрепление, упорядочивание и совершенствование финансовых отношений, формирование финансово-правомерного поведения (деятельности) субъектов финансовых отношений и стимулирование их правомерного поведения (деятельности); вытеснение из финансовых отношений действительного или предполагаемого финансово противоправного поведения; кара финансового правонарушителя; восстановление финансовых отношений и социальной справедливости; формирование финансовой и налоговой культуры, высокого уровня правосознания. Общими целями финансовой ответственности является обеспечение безопасности РФ, экономической стабильности, реализации прав и свобод человека и гражданина»;

-относительно целей гражданско-правовой ответственности указываются следующие точки зрения. А.А. Собчак считал, что «цель гражданско-правовой ответственности - обеспечение восстановления нарушенных имущественных прав лица путем возмещения нанесенного ему вреда за счет причинителя» [25]. Кроме того, он не соглашался с тем, что ответственность направлена на «достижение воспитательного эффекта, на осуждение и наказание правонарушителя». В.К. Мамутов, выделяя цели и функции гражданско-правовой ответственности, пополняет их «стимулирующей, компенсационной, учетно-информационной (сигнализационной, контрольной) и воспитательной» [26].

-относительной уголовно-правовой ответственности: «содержание уголовно-правовой ответственности складывается из требования возмещения морального вреда, нанесенного правопорядку, и порицания преступления, а регулирование посредством наказания правонарушителя имеет целью кару (возмездие), исправление и перевоспитание лица, совершившего преступление»;

-относительно международно-правовой ответственности и ее специфики П. Курис выделяет такие цели, как частное и общее предупреждение (превенция) и ликвидация последствий правонарушения [27].

2.Эффективность административной ответственности

Функции административной ответственности представляют собой частный случай функций юридической ответственности в целом. И.А. Галаган предлагает все функции юридической ответственности разделять на две большие группы: организационные и специальные.

К первым предлагается относить такие функции как защита общества, государства и личности от правонарушений; правовосстановительные, идеологические, педагогические, психологические. Среди специальных функций исследователь выделяет штрафную, карательную функцию; исправление, перевоспитание виновного в правонарушении [28].

А.С. Дугенец указывает, что воспитательная функция на современном этапе реализуется посредством усиления наказания, повышения роли и места административной ответственности в системе общественных отношений.

Целями административной ответственности является охрана общественных отношений, прав и свобод граждан от любых противоправных посягательств. И.А. Галаган указывает, что соотношение между потребностями, целями и функциями административной ответственности выглядит следующим образом: потребности и интересы- цели - функции [29].

Административная ответственность, реализуемая через применение административных наказаний, по своим целям, основаниям, порядку и субъектам применения, характеру правоограничений существенно отличается от иных административно-принудительных мер.

Именно в контексте эффективности наказаний для целей административно-правового регулирования имеет смысл говорить об эффективности административной ответственности.

А.С. Дугенец отмечает, что правильное построение «лестницы наказаний» является одним из критериев эффективности административного наказания [30]. Каждый вид наказаний является ступенью, все они соединены воедино. Для эффективности имеет значение также равное расстояние между ступеньками - видами наказаний. Нарушение данного принципа существенно осложняет задачу по назначению наказания: если разница в уровне кары слишком велика, образуется своеобразный вакуум, мешающий индивидуализации ответственности; если эта разница мала, возникает конкуренция видов наказания.

В юридической литературе встречаются предложения о дополнении закрепленного в КоАП РФ перечня наказаний новыми видами. О необходимости закрепления в качестве административного наказания отзыва, приостановления, аннулирования лицензии пишет Д.В. Чермянинов [31].

М.С. Студеникина высказывает противоположное суждение: «Отзыв лицензии нельзя считать административным наказанием, поскольку по своей правовой природе, определяемой их целевой направленностью, они являются не карательными санкциями, а мерами восстановительного характера или мерами пресечения административного правонарушения» [32].

А.С. Дугенец поддерживает предложение о дополнении перечня административных наказаний таким видом, как «обязательные работы», которые бы заключались в выполнении лицом, признанным виновным в совершении административного проступка, бесплатных общественно полезных работ в свободное от основной работы или учебы время [33].

Если говорить о понятии социальной эффективности административных наказаний, то следует признать, что единого подхода в науке к этому понятию нет.

По мнению Л.Л. Попова и А.П. Шергина, эффективность административных наказаний можно определить как соотношение результата их воздействия и соответствующих целей административно-правовых санкций [34].

А.С. Дугенец предлагает понимать под социальной эффективностью административных наказаний «достижение определенных законодателем целей охраны общественного правопорядка и обеспечения общественной безопасности российского общества» [35].

Как и в случае с юридической ответственностью в целом можно выделить две группы условий эффективности административных наказаний: связанные с установлением норм об административно-правовой ответственности и связанные с реализацией административных наказаний.

К первым Л.Л. Попов и А.П. Шергин относят: наличие систематизированного и стабильного законодательства, регулирующего применение административных санкций; информированность субъектов права о существующих правовых запретах в сфере исполнительно-распорядительной деятельности и санкциях, установленных за их нарушение.

Ко второй группе относятся: оперативность производства по делам об административных правонарушениях; воспитательное воздействие процедуры рассмотрения дела и вынесения постановления о назначении административного наказания; реальность исполнения санкции; стабильность административной карательной практики; достаточная репрессивность административной санкции; законность и справедливость примененных наказаний; сочетание административного наказании с иными мерами государственно-правового воздействия; информированность субъектов права о применении санкций; авторитет правоприменительного органа [36].

А.С. Дугенец, описывая подходы различных авторов к повышению эффективности административных наказаний, выделяет подход Л.Л. Попова, согласно которому при выборе вида и меры наказания необходимо учитывать: установку нарушителя к закону;

уровень знания закона; уровень образования; прошлый негативный опыт; возрастные особенности. Также отмечается опыт некоторых бывших советских республик, например, институт прекращения дела об административном проступке, если факт рассмотрения дела или иное воспитательное мероприятие оказали достаточное исправительное воздействие на нарушителя; упрощенный порядок применения административных наказаний с прекращением производства по делу.

А.С. Дугенец предлагает следующие направления повышения социальной эффективности административных наказаний и порядка их применения:

-совершенствование норм КоАП РФ и определение более четкого их соотношения с нормами региональных законов об административной ответственности;

-обеспечение должной организации деятельности субъектов административной юрисдикции;

-восстановление института органов общественной юрисдикции. На последних двух предложениях имеет смысл заострить особое внимание. Оба они касаются по сути реформирования порядка привлечения к административной ответственности в части изменения состава субъектов привлечения к ответственности, расширения возможностей внесудебного привлечения к административной ответственности.На настоящий момент именно введение внесудебного порядка является одним из приоритетных направлений административной реформы в Российской Федерации.

Деятельность существующих административно-юрисдикционных органов по вопросам рассмотрения административных дел можно условно разделить на два важнейших направления:

-рассмотрение административных жалоб (как общих, так и специальных);

-привлечение к административной ответственности.

В настоящее время по общему правилу, действующему в административном законодательстве Российской Федерации, административная жалоба на действия должностных лиц и государственных органов может быть подана в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или направлена в суд.

Выделяется два вида административных жалоб:

-общая административная жалоба (административная жалоба на действия (бездействие) должностных лиц и органов публичной власти, если лицо считает, что указанными действиями (бездействием) нарушаются права, свободы и законные интересы гражданина либо иных лиц). Институт общей административной жалобы с момента образования государства существовал всегда. В союзном законодательстве вопросы общей административной жалобы регулировались Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», в 2006 году принят Федеральный закон № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Но в России никогда не было создано специального административно-юрисдикционного органа, который бы рассматривал общую административную жалобу за рамками ведомственного интереса;

-специальная административная жалоба (административная жалоба в порядке пересмотра постановления по делу об административном правонарушении - глава 30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

При рассмотрении как общих, так и специальных административных жалоб на практике возникает ряд моментов, препятствующих своевременному, всестороннему и полному рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений, в административном (внесудебном) порядке, что неблагоприятным образом отражается на защите прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Особенно ярко это проявляется при подаче специальной административной жалобы в связи с огромным количеством административно-юрисдикционных органов как привлекающих правонарушителей к административной ответственности, так и пересматривающих постановления о привлечении к административной ответственности физических и юридических лиц.

При этом жалобы рассматриваются должностными лицами различных государственных органов, по большей степени не являющимися специалистами в области административного права и имеющими общее представление о процедуре привлечения к административной ответственности, процессуальных особенностях при производстве по делу об административном правонарушении и зачастую не имеющими юридическое образование.

Все это препятствует своевременной, справедливой и беспристрастной защите прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц от неправомерных действий государственных органов и их должностных лиц.

В соответствии со статьей 30.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано, в зависимости от органа (должностного лица), вынесшего постановление: в вышестоящий суд (если привлечение к ответственности производится на основании судебного акта), в районный суд или арбитражный суд по месту нахождения коллегиального органа (если постановление вынесено коллегиальным органом), в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд или арбитражный суд (если привлечение произведено должностным лицом).

Таким образом, действующим административно-процессуальным законодательством установлено две процедуры пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении: досудебная и судебная. При этом выбор конкретного порядка обжалования постановления по делу об административном правонарушении предоставлен лицу, привлекаемому к административной ответственности (деликвенту).

На практике складывается ситуация, когда в большинстве случаев привлекаемые к административной ответственности лица обращаются с заявлением о пересмотре постановления по делу об административном правонарушении непосредственно в судебные органы, минуя административную досудебную процедуру разрешения возникшего спора.

При этом действия указанных лиц вполне объяснимы и понятны, так как существует малая вероятность того, что вышестоящее должностное лицо (вышестоящий орган) отменит постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное нижестоящим (подчиненным) должностным лицом или органом. Также необходимо учитывать, что орган или должностное лицо, привлекающее деликвентов к административной ответственности, не обладает полной независимостью при рассмотрении дела об административном правонарушении от вышестоящего должностного лица или органа.

При такой ситуации сложно говорить о беспристрастности и независимости как при процедуре привлечения к административной ответственности правонарушителей, так и при процедуре пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении.

Данные обстоятельства порождают не только бюрократическую волокиту при рассмотрении дел об административных правонарушениях, но и ведут к коррупции, подрыву авторитета всей системы публичных органов исполнительной власти, что не лучшим образом отражается на обществе в целом.

Отсутствие в административном законодательстве правил об обязательном досудебном обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности ведет к тому, что судебные органы (как суды общей юрисдикции, так и арбитражные суды) фактически выполняют функции органов исполнительной власти (административно-юрисдикционных органов), рассматривая дела об обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности по категориям дел об административных правонарушениях, носящих незначительный характер и не имеющих по своей сути спора о праве. В связи с этим было бы целесообразнее установить обязательную досудебную процедуру обжалования постановлений о привлечении к административной ответственности по определенным категориям дел (например, за административные правонарушения на транспорте, в области дорожного движения, по делам о мелком хулиганстве и т.д.).

Что касается привлечения к административной ответственности, то в действующем Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях заложен еще один парадокс: происходит совмещение функций судебной власти с функциями административно-юрисдикционного органа в тех случаях, когда привлечение к административной ответственности происходит на основании судебных актов как судов общей юрисдикции, так и арбитражных судов.

В данном случае суды не выступают в качестве органа, осуществляющего правосудие, а выполняют функцию исполнительной ветви власти административно-юрисдикционного характера. До принятия нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях суды не обладали компетенцией по привлечению физических или юридических лиц к административной ответственности, а только пересматривали дела об административных правонарушениях. Думается, что ранее действующие нормы являлись более верными, характеризующими правовую природу, задачи и цели, роль судебной системы в целом. Более того, и сама административная ответственность в нашей стране была создана союзным законодательством (это: Основы законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях 1980 г. и ранее действующий КоАП РСФСР 1984 г.) с целью выделения из уголовной ответственности малозначительных деликтов, за которые ответственность налагалась, как правило, во внесудебном порядке. В постперестроечный период был взят курс на расширение судебной подведомственности по административным делам. И новый КоАП РФ является тому подтверждением: так, по 2/3 всех административных деликтов, содержащихся в нем, привлечение осуществляется судами; по оставшимся административным делам (это 1/3) административно-юрисдикционный орган вправе передать полномочия по привлечению к административной ответственности в судебный орган; из девяти административных наказаний только два (предупреждение и административный штраф) могут назначаться внесудебном порядке (в ранее действовавшем законодательстве было положение с точностью наоборот). Таким образом, административная ответственность лишилась всех своих особенностей, отличающих ее от уголовной (оперативности, внесудебности, бесплатности), что загрузило суды подчас бесспорными, мелкими делами и обрекло невластных субъектов (граждан, юридических лиц) на трату времени, денег, здоровья для рассмотрения административных правонарушений, которые никогда законодатель не называл общественно опасными, тем самым подчеркивая их отличие от уголовно наказуемых преступлений, и выделял специфичный внесудебный порядок рассмотрения.

Одним из способов решения вышеуказанных вопросов является создание административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел единым и независимым административно-юрисдикционным органом.

Эффективность административной внесудебной процедуры рассмотрения административных дел доказала свою дееспособность и на зарубежном опыте.

Так, единая система административноюрисдикционных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях существует в большинстве стран Европы (Франция, Голландия, Германия и т.д.), Канаде, США, зачатки данной процедуры появляются в Украине.

Наиболее ярким примером является Административный трибунал провинции Квебек (Канада). Административный трибунал Квебека является «специализированным», «объективным» и «независимым» органом, но, тем не менее, входящим в систему органов исполнительной ветви власти.

Создание подобного органа в Российской Федерации, входящего в систему органов исполнительной власти, позволит де- политизировать, повысить профессионализм и оперативность при рассмотрениях дел об административных правонарушений; будет способствовать понижению бюрократии и уровня коррупции в органах исполнительной власти; бесплатности рассмотрения административных дел; такая реализация законных прав граждан и юридических лиц разгрузит суды, снизит нагрузку на судей, что позволит сэкономить бюджетные средства и повысит качество осуществления правосудия, а также не допустит нарушение принципа разделения ветвей власти, которое сейчас имеется при рассмотрении судами ряда административных дел.

ЛИТЕРАТУРА

-Экономическая теория / Пер. с англ., науч. ред., чл. - корр. РАН В.С. Автономова. М.: Инфра-М. 2004. С. 458.

-А.Э. Жалинский Оценки эффективности уголовно-правовой борьбы с преступностью // Право и политика. 2009. №4 (112).

-См.: Пашков А.С., Явич Л.С. Эффективность действия правовой нормы // Советское государство и право. 1970. № 3. С. 40.

-Казимирчук В.П. Социальный механизм действия права // Советское государство и право. 1970. № 10. С. 37.

-Чулюкин Л.Д. Природа и значение цели в советском праве. Казань: Изд-во Казан. ун-та, 1984; Керимов Д.А. Философские проблемы права. М., 1972; Волков Б.С. Проблема воли и уголовная ответственность. Казань, 1965; Макаров М.Г. Категория «цель» в марксистской философии и критика телеологии. Л.: Наука, 1978. С. 8.

-Гегель Г.В.Ф. Философия права. Философское наследие. Т. 113. М.: Мысль, 1990. С. 15 - 20, 79 - 81, 84, 88 - 90, 94 - 95, 157 - 159, 200, 277 - 278, 286 - 288; Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003. С. 15 - 16.

-Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003. С. 7.

-Шундиков К.В. Цели и средства в праве (общетеоретический аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 11.

-Экимов А.И. Категория цели в науке права // Философские проблемы государства и права / Под ред. Д.А. Керимова, Л.С. Явича. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1970. С. 60.

-Иванова О.М. О целях юридической ответственности // Право и политика. 2007. №11.

-Там же.

-Никитский В.И. Эффективность норм трудового права. М., 971. С. 67.

-Эффективность гражданского законодательства / Под ред. В.П. Грибанова. М., 1984.

С. 113.

-Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993. С. 79.

-Игнатенко В.В. Правовое качество законов об административных правонарушениях. Иркутск. 1998.

-Серых Е.В. Технико-юридические критерии качества закона: Сборник ст. / Под ред.

В.М. Баранова. Н. Новгород, 2000. С. 165

-Шундиков К.В. Цели и средства в праве: Автореф. дис. канд. юрид. наук. С. 11 - 12.

-Керимов Д.А. Свобода, право и законность. М., 1960. С. 119; Он же. Категория цели в советском праве // Правоведение. 1964. № 3. С. 37.

-Самощенко И.С., Никитинский В.И. Изучение эффективности действующего законодательства // Советское государство и право. 1969. № 8. С. 7; Свиридов С.А. Эффективность правовых норм о материальной ответственности. Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1982. С. 11.

-Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. Эффективность правовых норм. М.: Юридическая. лит., 1980. С. 34 - 35

-Иванова О.М. Там же.

-Чирков А.П. Ответственность в системе законодательства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1989. С. 11 - 12.

-Иванова О.М. Там же.

-Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 1. М., 1982. С. 374.

-Собчак А.А. О некоторых спорных вопросах общей теории правовой ответственности // Правоведение. 1968. № 1. С. 50.

-Мамутов В.К. Совершенствование экономических санкций // Советское государство и право. 1971. № 5. С. 91.

-Курис П. Международные правонарушения и ответственность государства. Вильнюс: Минтис, 1973. С. 87.

-Галаган И.А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование): Монография. Воронеж, 1970. С. 133-134.

-Там же. С. 136.

-Дугенец А.С. Административная ответственность в российском праве. Автореф. дис. ... д.ю.н., Москва. 2005.

-Чермянинов Д.В. К вопросу об административных наказаниях, применяемых таможенными органами Российской Федерации к нарушителям лицензионно-разрешительной системы в таможенном деле // Юрист. 2003. № 1. С. 20.

-Студеникина М.С. Административно-правовое регулирование в сфере экономики (Пятые «Лазаревские чтения») // Государство и право. 2001. № 12. С. 19

-Дугенец А.С. Там же.

-Попов Л.Л., Шергин А.П. Исследование эффективности административно-правовой санкции за нарушения общественного порядка // Советское государство и право. 1074.

С.19.

-Дугенец А.С. Там же.

-Дугенец А.С. Там же.